公園私家別墅的聯(lián)想

　　前不久，應(yīng)邀前往一個闊別多年的海濱城市參加學(xué)術(shù)會議。友人特意帶我去觀賞當(dāng)?shù)厥忻駷橹院赖囊魳窂V場。在這個廣場上，我發(fā)現(xiàn)一個有趣的景觀：幾乎所有來到這個廣場游覽的人都會不約而同地注意到，在這個據(jù)稱是耗資近１０億元的海濱公園的一側(cè)，坐落著近１０棟豪華私家別墅。 

　　別墅很新，看上去像是近兩三年內(nèi)建造的。嫩黃色的橘紅色的屋頂，周圍有綠草環(huán)繞，像是很典雅的西班牙別墅建筑。別墅群的后面是幾座星級賓館和兒童樂園綠地，但位置和地段都不能和這些別墅相媲美。如果說，這里整體環(huán)境是個海濱公園的話，這些私家別墅就建造在公園的中心地段。人們似乎不難聯(lián)想，這個偌大的音樂廣場以及公共設(shè)施的建設(shè)投資都和這些私家別墅有某種聯(lián)系。不時有游人好奇地向別墅里探頭張望，不難發(fā)現(xiàn)，別墅主人們對游人們是反感和輕蔑的。 

　　幾乎所有來到這里的人倒是都有一個共識：這些別墅建在這里是不合情理的。但是，為什么不合情理？人們似乎并沒有確切答案。站在這些豪華別墅面前，我依據(jù)自己在國外生活多年并對不動產(chǎn)法律規(guī)范的了解，腦海里很快聯(lián)想到一個熟悉的法律概念，這就是如今在國際城市規(guī)劃領(lǐng)域和房地產(chǎn)法律規(guī)范中風(fēng)靡多年的術(shù)語：ＺＯＮＩＮＧ（土地分區(qū)規(guī)劃或土地分區(qū)制度）。用ＺＯＮＩＮＧ規(guī)則的理論來分析眼前的謎底，或許是有幫助意義的。 

　　什么是ＺＯＮＩＮＧ呢？城市規(guī)劃法中的ＺＯＮＩＮＧ概念，來自美國的經(jīng)驗。 

　　用美國的法律概念來說，ＺＯＮＩＮＧ是指政府（通常是市或者郡政府）根據(jù)警察權(quán)對土地使用所劃分的公眾限制。其主要的作用在于將土地分區(qū)規(guī)劃，以合理地使用土地、有效地控制和引導(dǎo)城市的發(fā)展。分區(qū)制度可以規(guī)范土地的利用功能、利用類型、利用密度和相關(guān)的物質(zhì)結(jié)構(gòu)（比如建筑物的高度和建筑紅線的后移縮進(jìn)等）。它以土地的不同用途來規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)地只能限于用做農(nóng)業(yè)耕地，住宅用地不可以用于商業(yè)設(shè)施的開發(fā)，公共商業(yè)用地不得濫用等等強(qiáng)制性法律規(guī)范。 

　?。冢希危桑危?，在國內(nèi)有些公開的出版物上被直接翻譯為“城市規(guī)劃”。這是一種誤譯。實際上，ＺＯＮＩＮＧ只是城市規(guī)劃的一個重要組成部分而已。準(zhǔn)確的譯法應(yīng)該是“土地分區(qū)制”或“土地分區(qū)規(guī)劃”。今天，ＺＯＮＩＮＧ作為一個法律上的概念已經(jīng)為國際社會所接納。土地分區(qū)制度之所以得以普及，其秘而不宣的答案在于：政府機(jī)構(gòu)可以通過分區(qū)條例對土地的利用類型、范圍和密集程度作出限制，以防止任何組織和個體進(jìn)行隨心所欲的開發(fā)，使社區(qū)的規(guī)劃達(dá)到預(yù)期的目的。同時由于它屬于警察權(quán)的范疇，而不必為由此引起的后果支付任何補(bǔ)償費(fèi)用。社區(qū)政府所付出的僅僅是立法過程所需的費(fèi)用和必要的行政管理費(fèi)用。由此可見，它和征用規(guī)則的明顯區(qū)別。 

　?。冢希危桑危亲畛踉跉W洲大陸產(chǎn)生，２０世紀(jì)傳入美國后，開始成為國際城市規(guī)劃領(lǐng)域的一個流行的法律概念。在西方，包括ＺＯＮＩＮＧ在內(nèi)的城市規(guī)劃之所以成為高度法律化的活動，不僅僅因為規(guī)劃本身通過一定的程序被社區(qū)采納后便具有明確的法律效力，而且是因為眾多涉及城市規(guī)劃規(guī)則的最終確認(rèn)竟來自法院的裁決。值得注意的是，盡管土地分區(qū)的規(guī)則自２０世紀(jì)２０年代已經(jīng)明確建立起來，但是由于法院判例的發(fā)展，相關(guān)的規(guī)則約束條件仍然在不斷調(diào)整和修改之中。 

　　僅僅從文字上來理解ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范，其實并不復(fù)雜。然而，ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范真正在一個城市或社區(qū)得到認(rèn)可和實施，卻并不是那么容易的事情。這一過程充滿了各種利益的激烈沖突。在美國法律史著名學(xué)者、美國斯坦福大學(xué)法學(xué)院教授Ｌａｗｒｅｎｃｅ Ｍ． Ｆｒｉｅｄｍａｎ 新近出版的《２０世紀(jì)中的美國法律》一書中，將ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范的確立視為２０世紀(jì)的美國財產(chǎn)法中最重要的事件。 

　?。保故兰o(jì)的美國，類似芝加哥、洛杉磯和西雅圖這樣的大城市還沒有成形。進(jìn)入２０世紀(jì)后，大規(guī)模的城市開發(fā)活動開始像雨后春筍一樣在北美大陸蔓延。但是，由于缺乏規(guī)劃，當(dāng)時的城市外觀是雜亂無章和丑陋不堪的。當(dāng)時的美國人自嘲地說他們的城市像是“在華麗的客廳里養(yǎng)豬”。 

　　１９世紀(jì)末，開發(fā)城市的先驅(qū)者們很快發(fā)現(xiàn)，如果不對城市加以科學(xué)規(guī)劃，其后果是災(zāi)難性的。只有通過政府具有強(qiáng)制力保證的法律手段才能制止財產(chǎn)私有者對自己的私有財產(chǎn)權(quán)的濫用。１８９３年在芝加哥召開的世界博覽會上，人們第一次提出了美化城市的概念。他們發(fā)誓要在美麗的密歇根湖畔建立一個閃光潔白的城市。紐約首先制定了ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范。曼哈頓第五大道上那些高貴的服裝店的老板們在欣喜若狂地看著那些紡織廠陸續(xù)遷往這個城市的北部地區(qū)的同時，他們又被那些遮天蔽日的摩天大樓的崛起而懊喪不已。仿效紐約的做法，ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范開始在美國迅速實施開來。１９２５年，美國３５個城市開始實施ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范。到了１９３０年，實施ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范的城市增加到１１００個。通常的做法是，地方政府以法律的強(qiáng)制手段將城市的土地按級差的方法劃分為商業(yè)設(shè)施區(qū)、公寓住宅區(qū)、別墅住宅區(qū)、輕工業(yè)區(qū)和重工業(yè)區(qū)，土地的價值也隨之逐級降低。 

　　在亞洲，城市的發(fā)展大約比西方推遲了半個多世紀(jì)。１９６４年１１月的一天早晨，時任新加坡總理的李光耀在他的政府辦公室里向窗外眺望，當(dāng)他的視線掃過碧綠的廣場綠地時，他驚異地看到幾頭牛正在悠哉地吃草。幾天后，他得到報告說，一名律師駕車經(jīng)過市區(qū)邊緣的公路時，因為撞到一頭牛而不幸身亡。李光耀立即召集有關(guān)部門開會，擬定了解決這個長期困擾城市居民生活的問題。其手段就是以政府的強(qiáng)制力頒布法律，將城市的生活娛樂區(qū)域、農(nóng)牧業(yè)區(qū)域嚴(yán)格限定，違反者將受到法律的嚴(yán)厲制裁。 

　　在美國，實施ＺＯＮＩＮＧ強(qiáng)制規(guī)范遇到的最大挑戰(zhàn)是財產(chǎn)的私人所有權(quán)。由于政府通過法律手段對土地的強(qiáng)制性區(qū)分，使土地的價值隨即發(fā)生變化，其結(jié)果直接導(dǎo)致土地房屋價格、租金和空置等不動產(chǎn)要素的急劇變化。這在美國這個私有制國家中導(dǎo)致的后果不難設(shè)想。在ＺＯＮＩＮＧ法律實施的過程中，由于政府根本無法保證全部土地所有人的利益，由于ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范厚此薄彼的本性，必然導(dǎo)致土地價值的急劇起伏。有人欣喜若狂，有人滿盤皆輸。由此，財產(chǎn)私有者和政府的訴訟此起彼伏。 

　　研究結(jié)果表明，美國的法官們，包括來自華盛頓的美國最高法院的法官們，盡管他們毫不懷疑私有財產(chǎn)的神圣性，但當(dāng)他們面對可能給自己居住的城市帶來秩序和文明的ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范，也紛紛持贊成和同情的態(tài)度。１９２３年，美國威斯康辛州高級法院在一個判例中支持ＭＩＬＬＷＡＵＫＥＥ市的ＺＯＮＩＮＧ法令的實施。判決認(rèn)為該法令雖然損害了原土地所有人的財產(chǎn)價值，但有效地維護(hù)了城市的環(huán)境，使新鮮空氣、陽光和草坪得到了很好的維持，防止了城市居民環(huán)境的“退化”。１９２６年，發(fā)生在美國克利夫蘭市郊區(qū)的一個ＺＯＮＩＮＧ訴訟案件（ＶＩＬＬＡＧＥ ＯＦ ＥＵＣＬＩＤ Ｖ． ＡＭＢＬＥＲ）一直爭執(zhí)到美國聯(lián)邦最高法院才得出分曉。被告試圖在一個獨(dú)家別墅住宅區(qū)域內(nèi)建筑高層公寓，被地方政府告上法庭。最高法院的法官指出，將居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)加以明確隔離無疑是個絕妙的構(gòu)想。作為具有商業(yè)意圖的公寓樓宇，將使低密度的居民區(qū)域失去原有的舒適和安全，導(dǎo)致交通擁擠并使兒童失去游樂的空間?！皩⒐怯罴纳趧e墅區(qū)域內(nèi)，如同一頭豬跑出豬圈進(jìn)了客廳，去錯了地方?！睂嵺`證明，由于ＺＯＮＩＮＧ在司法上的確立，收益最多的是美國的中產(chǎn)階級。有產(chǎn)者和無產(chǎn)者的兩極均在不同程度上受到了損害。實施ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范，給一個城市帶來影響是顯而易見的：農(nóng)業(yè)和工業(yè)設(shè)施被迫外移，居民的住所搬遷，土地價格的波動，土地市場的投機(jī)行為和被搬遷者對政府規(guī)劃命令和相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)乃痉ㄌ魬?zhàn)等。我們是否有其他的辦法來解決這個問題呢？ 

　　在鼓吹資本主義自由經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家眼里，社會經(jīng)濟(jì)是可以在財產(chǎn)自由和契約自由的環(huán)境下自我調(diào)節(jié)并達(dá)到和諧的境界。依照如此的假定，完全不需要政府這只“看得見的手”來施加外部的強(qiáng)力。從西方右翼激進(jìn)派的觀點(diǎn)看，因為ＺＯＮＩＮＧ主張的非補(bǔ)償性征用與憲法規(guī)定的保護(hù)私有財產(chǎn)權(quán)相抵觸，從本質(zhì)上看所有ＺＯＮＩＮＧ都是不合法的。但是，縱觀市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史，國家權(quán)力在包括通訊、鐵路、航空等重要國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)曾屢屢失落，但在城市規(guī)劃領(lǐng)域則是一個重要的例外。道理很簡單，當(dāng)政府的規(guī)劃法令實施中，僅僅期待使用建立在平等自愿協(xié)商基礎(chǔ)上的契約法來實施政府的規(guī)劃法令是幼稚可笑的。沒有政府的強(qiáng)制力，我們不可能想像城市發(fā)展中的政府工作效率。 

　　當(dāng)然，ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范的實施并不是毫無靈活性的。通常，法律對先前已經(jīng)存在的不合理的建筑物應(yīng)盡量給予足夠的寬容。前期使用豁免，就是ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范中的一個例外。換言之，在某種情況下，有些“豬”如果先前已經(jīng)合法地住進(jìn)客廳了，為了避免給它帶來不必要的困境，那就只好讓它繼續(xù)住下去。然后再通過公正合理的法律程序解決這個尷尬的問題。如果不動產(chǎn)所有人認(rèn)為政府的ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范不合理或不公平，可以要求市政府重新復(fù)議。如果對復(fù)議結(jié)果依然有爭議，可以向法院提起行政訴訟。 

　　現(xiàn)在讓我們再把話題回到那個風(fēng)光綺麗的海濱城市吧！當(dāng)我們了解了有關(guān)ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范的基本概念后，再回過頭來看看，是不是多少感覺到其中的癥結(jié)所在呢？ 

　　回到美國后，我把在那個海濱城市中拍攝的照片拿給我的鄰居ＷＩＬＬＩＡＭ ＷＯＲＤ先生看。他是美國加州硅谷地區(qū)的一個中等城市的市政規(guī)劃官員。他好奇地問我，這些別墅是文物古跡嗎？它們具有歷史價值嗎？他以美國人看待東方文化時特有的方式在提出問題。 

　　我告訴他，這些別墅既不是文物古跡，也沒有歷史價值，而是近年內(nèi)建造的。他驚訝不已。他的情緒有點(diǎn)兒激動：“能擁有這塊地皮的人實在是很幸運(yùn)！住在這些房子里的主人大概很特殊！還有比把自己的私家別墅建造在一個大眾公園里更奇特的事嗎？可是我搞不懂：這樣寶貴和位置奇特的地皮為什么會被批準(zhǔn)去蓋這樣的低層別墅呢？在人口眾多的中國為什么會這樣不珍惜土地資源和不考慮大多數(shù)人的利益呢？中國不是已經(jīng)改革開放了嗎？不是每天都有很多中國的官員來美國參觀訪問嗎？難道到現(xiàn)在他們還不講究一點(diǎn)ＺＯＮＩＮＧ規(guī)則嗎？在中國這樣的事是不是很多呢？” 

　　對他一連串的提問，我除了同樣表示遺憾外，似乎無言以對。我坦誠地告訴他，中國的確在開放和進(jìn)步，而且步伐迅猛。中國政府的官員們，從中央到地方，的確每天都有人來美國考察訪問。其中有些人的確學(xué)到了很多新的知識和經(jīng)驗，但也有些人只是來觀光，對西方的先進(jìn)經(jīng)驗和管理知識并沒有真正了解。 

　　我反問他，如果這樣的事情發(fā)生在美國，情況會如何呢？ 

　　他告訴我，首先，這樣的事不太可能發(fā)生在美國。因為地方政府的ＺＯＮＩＮＧ強(qiáng)制規(guī)范，使土地的使用方向不會因為任何人的特權(quán)和地位而改變。你能設(shè)想在舊金山的金門大橋公園旁邊或者紐約的中央公園里面建造幾棟私家別墅嗎？即便政府有這樣的規(guī)劃，選民們能同意嗎？用納稅人的金錢來建設(shè)的公共園地和休閑娛樂場所，難道可以變?yōu)樯贁?shù)私人優(yōu)先享受的東西嗎？在美國，即便你再富有再有權(quán)勢，也不可能得到這樣的機(jī)會。僅僅憑借ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范，就足以抵抗這些權(quán)勢。其次，假設(shè)這些別墅是在政府ＺＯＮＩＮＧ規(guī)范頒布之前建造的，由于明顯不符合社會的公共利益，可能會導(dǎo)致政府的征收行動。依照美國憲法，政府出于公共利益有權(quán)對私有財產(chǎn)進(jìn)行征收并給予合理補(bǔ)償。 

　　寫到這里，我很想知道，每天伴隨著陣陣的海濤聲，每天伴隨著游人們和市民們好奇的目光和忿忿的責(zé)難，這些豪華別墅的主人們內(nèi)心的真實感受是什么？我深感恍惚和悵然。 

　　中國正在改變，游戲規(guī)則也在改變。公平與可持續(xù)發(fā)展的價值觀已經(jīng)被納入執(zhí)政者的考量體系中。據(jù)說，該城市的人大代表們一直在對這些別墅提出質(zhì)疑，其中不乏充滿真實的焦慮。但對這個新形勢下的老話題，至今似乎還沒有一個滿意的答案。 

　　在文章快結(jié)束的時候，我還是想告訴大家，這個城市有一個和它的風(fēng)景一樣秀美的名字——青島。這是一個我在青年時代生活和工作過的美麗海濱城市。遺憾的是，此時此刻，這幾棟豪華的海濱私家別墅，正在使這個令人愛戴的城市蒙受恥辱。