我國建立生態(tài)補償機制的戰(zhàn)略與政策

　　要點導讀:在我國構(gòu)建一個發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架非常重要。針對我國建立生態(tài)補償機制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實問題，戰(zhàn)略與政策框架應(yīng)該包括7個部分:戰(zhàn)略定位、目標、原則和步驟，優(yōu)先領(lǐng)域，法律和政策依據(jù)，補償依據(jù)和標準，政策手段，責任賠償機制和管理體制等。

　　在我國著手建立生態(tài)補償機制的初期，構(gòu)建一個發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架非常重要。針對我國建立生態(tài)補償機制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實問題，戰(zhàn)略與政策框架應(yīng)該包括7個部分:戰(zhàn)略定位、目標、原則和步驟，優(yōu)先領(lǐng)域，法律和政策依據(jù)，補償依據(jù)和標準，政策手段，責任賠償機制和管理體制等。

　　建立生態(tài)補償機制的戰(zhàn)略定位、目標、原則和步驟

　　戰(zhàn)略定位:建立生態(tài)補償機制不僅是完善環(huán)境政策，保護生態(tài)環(huán)境的重要措施，而且是落實科學發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會的重要途徑。各級政府應(yīng)予以高度重視。

　　建立生態(tài)補償機制的現(xiàn)實目標:解決諸如重要生態(tài)功能區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域面臨的生態(tài)環(huán)境保護問題，恢復、改善、維護生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能。戰(zhàn)略目標是調(diào)整這些領(lǐng)域相關(guān)利益主體間的環(huán)境與經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的矛盾，促進和諧發(fā)展。工作目標是，爭取用5～8年的時間，建立起中國生態(tài)補償?shù)恼唧w系，使生態(tài)補償政策效果與全面建設(shè)小康社會的進程相一致。

　　建立生態(tài)補償機制應(yīng)遵循兩條原則:一是以調(diào)整相關(guān)利益主體間的環(huán)境與經(jīng)濟利益的分配關(guān)系為核心，以內(nèi)化相關(guān)生態(tài)保護或破壞行為的外部成本為基準，以經(jīng)濟激勵為目的，堅持“受益者或破壞者支付，保護者或受害者被補償”的原則；二是以改革和完善現(xiàn)有相關(guān)政策為基礎(chǔ)，逐步建立新的補償制度。

　　建立生態(tài)補償機制的戰(zhàn)略步驟:用3年左右的時間，在全國范圍內(nèi)選擇優(yōu)先領(lǐng)域，開展國家級和地方級試點示范，重點摸索建立上級政府協(xié)調(diào)機制、地方橫向財政轉(zhuǎn)移支付、市場機制等方面的政策經(jīng)驗。同時，在國家層面，研究改革重要公共財政政策(如財政轉(zhuǎn)移支付)，研究制定國家建立生態(tài)補償綜合指導政策(如國務(wù)院相關(guān)文件)和一些新的公共政策(如國家生態(tài)補償專項)，研究建立生態(tài)補償管理體制等重要問題。在試點示范和專項研究的基礎(chǔ)上，爭取用5年左右的時間初步建立國家生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵政策，并逐步形成體系，開始全面推進生態(tài)補償工作。

　　建立生態(tài)補償機制的優(yōu)先領(lǐng)域

　　根據(jù)問題的自然屬性及公共物品屬性等特征，我國的生態(tài)補償問題可以劃分為國際生態(tài)補償和國內(nèi)生態(tài)補償兩大類。國內(nèi)生態(tài)補償問題主要包括四類:區(qū)域補償、重要生態(tài)功能區(qū)補償、流域生態(tài)補償和生態(tài)要素補償(如資源開發(fā)、森林等)。

　　根據(jù)這些補償問題的相關(guān)性、機制建立的難易程度和各主體的責任劃分等因素，近期國家應(yīng)重點解決重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和跨界中型流域的生態(tài)補償機制問題，重要生態(tài)功能區(qū)以國家自然保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)為重點。地方政府主要建立好城市水源地和本轄區(qū)內(nèi)小流域的生態(tài)補償機制，并配合中央政府建立跨界中型流域的補償問題。

　　建立生態(tài)補償機制的法律和政策依據(jù)

　　根據(jù)經(jīng)濟社會“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要，國家應(yīng)頒布實施全國生態(tài)功能區(qū)劃方案，并制訂相應(yīng)的經(jīng)濟主體功能區(qū)劃，為生態(tài)補償機制的建立提供法律和政策依據(jù)。生態(tài)功能分區(qū)可以清晰界定接受或支付生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域和人群，同時，提供了補償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境保護的要求。在生態(tài)功能分區(qū)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟主體功能分區(qū)，可以進一步明確這些區(qū)域為什么被補償或支付補償?shù)慕?jīng)濟發(fā)展原因。

　　同時，國家應(yīng)將建立生態(tài)補償機制問題納入環(huán)境保護法或其它相關(guān)法律之中，增強實踐的法律推動力。在立法條件成熟之前，可以以國務(wù)院決定或指導意見的方式，形成專門的政策文件，推動中國建立生態(tài)補償機制的進程。

　　對重要生態(tài)功能區(qū)或禁止及限制開發(fā)區(qū)，實行GDP豁免，建立綠色國民經(jīng)濟核算體系和地方官員綠色政績考核制度。

　　生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)和標準

　　第一，對于重要生態(tài)功能區(qū)和流域等生態(tài)保護活動產(chǎn)生外部經(jīng)濟的補償類型，生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)和保護的額外成本和發(fā)展機會成本的損失。

　　第二，對于礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的外部不經(jīng)濟性的補償類型，相關(guān)政策的補償依據(jù)也有兩個含義:一是恢復和治理那些開發(fā)者無法治理和恢復的，或者是歷史上形成的大規(guī)模生態(tài)景觀破壞及其生態(tài)功能的成本；二是礦產(chǎn)資源開發(fā)對當?shù)鼐用裆詈桶l(fā)展造成的損失。在實施補償?shù)耐瑫r，不免除開發(fā)者治理和恢復開發(fā)過程造成的點源污染和點源生態(tài)破壞的責任。

　　建立生態(tài)補償機制的政策工具

　　根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗和現(xiàn)有政策結(jié)構(gòu)狀況，兩大類共9種政策手段可以實現(xiàn)生態(tài)補償目的，但它們針對不同生態(tài)補償問題的適用性不盡相同。另外，這9種政策手段并不是以生態(tài)補償為唯一的或主要目的的政策，往往是借助這些政策實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)囊蟆?

　　公共財政政策類包括:(1)縱向財政轉(zhuǎn)移支付政策。該政策適宜用于國家對重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償，實現(xiàn)補償功能區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟發(fā)展的機會成本。在今后的財政轉(zhuǎn)移支付改革中，可以增加農(nóng)村社會保障支出、生態(tài)功能區(qū)因子和現(xiàn)代化指數(shù)等3個因子，以便使中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付具有生態(tài)補償功能。(2)生態(tài)建設(shè)和保護投資政策。中央政府的生態(tài)建設(shè)和保護投資政策主要適用于國家生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償，實現(xiàn)功能區(qū)因滿足更高的生態(tài)環(huán)境要求而付出的額外建設(shè)和保護的投資成本。(3)地方同級政府的財政轉(zhuǎn)移支付，適宜用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補償。(4)稅費和專項資金。適時征收生態(tài)稅，并整合現(xiàn)有相關(guān)資金渠道建立專項資金(基金)用于國家履行生態(tài)補償?shù)呢熑问且粋€好的政策方向。目前，針對礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的嚴重生態(tài)環(huán)境問題，開征生態(tài)補償費，或在現(xiàn)有資源補償費的基礎(chǔ)上增加一個生態(tài)補償費是非常必要的。征費收入可以建立專項基金，用于治理礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的大規(guī)模生態(tài)環(huán)境問題及其歷史遺留問題。(5)稅收優(yōu)惠、扶貧和發(fā)展援助政策。對被補償?shù)貐^(qū)，實行稅收優(yōu)惠、扶貧和發(fā)展援助是生態(tài)補償政策的重要輔助手段，主要目的是補償發(fā)展機會成本的損失。(6)經(jīng)濟合作政策。開展經(jīng)濟合作是解決跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域生態(tài)補償問題的重要輔助政策，其目的是補償流域上游地區(qū)犧牲的發(fā)展機會成本。

　　市場手段類包括:(1)一對一的市場交易，如水資源交易。該模式適合于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補償問題。(2)可配額的市場交易。在重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償領(lǐng)域，我國應(yīng)該積極探討可配額的市場交易模式，如《京都議定書》下的碳匯清潔發(fā)展機制項目、配額生物多樣性保護和濕地保護交易機制等。(3)生態(tài)標志等。生態(tài)標志制度是一項廣泛發(fā)展的制度，可以作為生態(tài)功能區(qū)和流域生態(tài)補償?shù)囊环N創(chuàng)新政策工具加以應(yīng)用。

　　責任賠償機制

　　生態(tài)補償機制和相關(guān)責任賠償機制是一個問題的兩個方面，二者相輔相成，缺一不可。責任賠償機制就是對享受了生態(tài)補償機制的經(jīng)濟利益，但不履行相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護責任和義務(wù)的行為進行懲罰的機制。

　　生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制

　　生態(tài)補償機制直接觸及到重新調(diào)整許多方面的環(huán)境和經(jīng)濟利益關(guān)系的重大問題，影響廣泛而深刻?？梢栽趪鴦?wù)院下設(shè)立由相關(guān)部委組成的國家生態(tài)補償委員會，負責生態(tài)補償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、懲罰與獎勵等相關(guān)事務(wù)。有需求的地方，可以參照國家的體制設(shè)置格局，建立地方生態(tài)補償管理體制。

作者：任勇 俞海 馮東方 高彤 楊妹影　國家環(huán)?？偩终兄行?BR>　　　孔志峰　財政部財政科學研究所