關(guān)于放活自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新一體化管理模式的提案

案 由： 關(guān)于放活自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新一體化管理模式的提案 　

審查意見：建議國(guó)務(wù)院交國(guó)家林業(yè)局研究辦理,財(cái)政部會(huì)同辦理

提案人： 米烈漢,王二虎,韋 葦

主題詞： 生態(tài) 保護(hù) 管理

提案形式： 聯(lián)名

內(nèi) 容:
    我國(guó)自1956年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來，全國(guó)各種類型、不同級(jí)別和層次的自然保護(hù)區(qū)已近2400個(gè)，其中加入聯(lián)合國(guó)生物圈的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)26個(gè)，約占國(guó)土面積的15%，其數(shù)量和面積均居全球前列。從物種的多樣性和特有性看，全球最重要的國(guó)家有12個(gè)，我國(guó)排在第七。

    改革開放以來，黨和國(guó)家著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展，把生態(tài)建設(shè)提到戰(zhàn)略的高度予以統(tǒng)籌，人們把生態(tài)文明看成是人與自然和諧發(fā)展、踐行科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志。過去52年的“搶奪性”保護(hù)十分必要且有成效，但在保護(hù)區(qū)發(fā)展過程中，也面臨著眾多的問題，從保護(hù)區(qū)管理的視角看，管理模式和機(jī)制急需創(chuàng)新。

    一、自然保護(hù)區(qū)管理面臨的問題

    1.保護(hù)區(qū)的歸屬權(quán)、保護(hù)權(quán)，收益權(quán)等權(quán)力制度比較固化

    我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建立時(shí)，把保護(hù)區(qū)的面積劃得相當(dāng)大，那時(shí)由于權(quán)力的高度集中及對(duì)公有制的過分追求，集體和農(nóng)民基本上無話語(yǔ)權(quán)，把很多與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民世代生存密切相關(guān)的土地也劃入保護(hù)區(qū)，實(shí)行國(guó)有國(guó)保，致使農(nóng)民的生存和發(fā)展資源減少，社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，農(nóng)民貧困。

    同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入新時(shí)期條件下，保護(hù)區(qū)仍然實(shí)行傳統(tǒng)的誰(shuí)所有誰(shuí)經(jīng)營(yíng)的模式，使其歸屬權(quán)、保護(hù)權(quán)、收益權(quán)固化，保護(hù)區(qū)的管理缺乏時(shí)代的生機(jī)。

    2.保護(hù)區(qū)與社區(qū)管理協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，沖突時(shí)有發(fā)生

    保護(hù)區(qū)為對(duì)有代表性的自然生態(tài)區(qū)域內(nèi)生物多樣性、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種和有特殊意義的自然遺跡進(jìn)行保護(hù)、拯救與管理，維護(hù)自然生態(tài)平衡，在執(zhí)行自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例時(shí)，沒有考慮保護(hù)區(qū)及其周邊社區(qū)居民也是自然生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期演化過程中十分重要的組成部分，很多物種能夠延續(xù)保存下來，與當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c有著極其密切的聯(lián)系，很少考慮社區(qū)的生存及合理的正當(dāng)要求，習(xí)慣用“禁”的手段，限制社區(qū)對(duì)資源的利用，不準(zhǔn)社區(qū)居民動(dòng)保護(hù)區(qū)內(nèi)的一草一木，而保護(hù)區(qū)對(duì)動(dòng)物造成社區(qū)作物被毀、危害生命財(cái)物的損失，往往缺乏及時(shí)足額的賠償。這樣，社區(qū)居民則放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)利益一致的保護(hù)而著眼當(dāng)前利益與保護(hù)區(qū)要么直接對(duì)抗，采用斷水、堵路等異端行為，要么玩“捉迷藏”，盜伐、偷獵、安夾放套等違法行為時(shí)有發(fā)生。

    近年來眾多的自然保護(hù)區(qū)在周邊社區(qū)也建立了參與式、合作式管理組織，但由于主體的利益、地位不對(duì)稱，相關(guān)的激勵(lì)、約束、監(jiān)督等責(zé)任不到位，往往出現(xiàn)“小事無人管，大事等人管”的現(xiàn)象。

    3.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，國(guó)家投資水平不高

    2000年國(guó)家頒布的《森林法實(shí)施條例》中明確了生態(tài)補(bǔ)償，并規(guī)定補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道。2001年國(guó)家出資10億元在黑龍江等11個(gè)省(自治區(qū))的658個(gè)縣和24個(gè)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2004年出臺(tái)的《森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》中推行每公頃年75元(5元/畝)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每畝5元中，4.5元用于補(bǔ)償性支出，0.5元用于防火等公共管理支出。這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)際一般水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距更大。美國(guó)和芬蘭每公頃年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為116美元和50—250歐元。由于我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，森林越多的地方，各類保護(hù)的區(qū)域就越貧困，絕對(duì)貧困人口比重越大。

    國(guó)家近多年來與以往比較，實(shí)實(shí)在在地加大了生態(tài)建設(shè)的投資力度，天然林保護(hù)工程、三北及長(zhǎng)江流域防護(hù)工程、京津風(fēng)沙源治理工程、退耕還林工程的國(guó)家投資，及其引導(dǎo)的投資增速令世人感嘆。國(guó)家對(duì)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程的投資年均為2.21億元，國(guó)家投資所引導(dǎo)的投資年均為1.72億元。由于原投資基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，投資增速雖然大，但與實(shí)際投資需求比較，水平自然很低，提高水平仍需加大投資力度。

    二、自然保護(hù)區(qū)管理模式創(chuàng)新的政策建議

    1.放活保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)制度

    一般意義上的產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為包括歸屬權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)一組權(quán)利。我國(guó)的環(huán)境資源實(shí)行的是國(guó)家和村民集體的歸屬權(quán)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的誰(shuí)所有誰(shuí)經(jīng)營(yíng)的模式，已逐步轉(zhuǎn)向歸屬權(quán)與使用權(quán)分離，經(jīng)營(yíng)者可通過多種方式直接支配使用他人資產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并享受其利益的排他性權(quán)利。這就是說，國(guó)家各種類型的所有權(quán)人是平等的，國(guó)家自然保護(hù)區(qū)就可以由政府委托的代理人與村民選出的社區(qū)代表人合作經(jīng)營(yíng)管理；保護(hù)區(qū)內(nèi)職工、社區(qū)的村民也可以承包保護(hù)區(qū)內(nèi)國(guó)家所有的土地等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管護(hù)和經(jīng)營(yíng)，享有占用、使用和收益等用益物權(quán)的權(quán)力?？紤]到各類自然保護(hù)區(qū)的特殊性，可以先在保護(hù)區(qū)內(nèi)核心區(qū)外的緩沖區(qū)、外圍區(qū)，以及與社區(qū)發(fā)展密切相關(guān)的區(qū)域試行。

    2.構(gòu)建保護(hù)區(qū)及社區(qū)一體化管理平臺(tái)

    保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)制度放活了，就為一體化管理平臺(tái)奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。保護(hù)區(qū)和社區(qū)按其內(nèi)在的聯(lián)系及保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，由政府委托的代理人及社區(qū)代表建立一體化決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)督等組織，形成一體化的管理團(tuán)隊(duì)。

    一體化管理團(tuán)隊(duì)，按照政府方針、政策，全權(quán)負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)及涉及社區(qū)的各項(xiàng)管理工作，保護(hù)區(qū)的承包戶和社區(qū)承包戶在自愿條件下，均可成為該種管理模式中的組成部分。科研和高校的技術(shù)管理人員，可以多種方式進(jìn)行研究、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，技術(shù)和管理的服務(wù)和支撐。一體化管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)與社區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、涉民公共服務(wù)、社會(huì)管理諸方面統(tǒng)一規(guī)劃，并對(duì)管理的目標(biāo)任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分、監(jiān)督檢查、激勵(lì)約束等等作出實(shí)施細(xì)則。

    3.發(fā)掘、強(qiáng)化保護(hù)區(qū)與社區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

    保護(hù)區(qū)與社區(qū)的一體化管護(hù)，要積極發(fā)掘社區(qū)村落在長(zhǎng)期歷史中形成的與地緣相關(guān)的氣候、水源、宜生動(dòng)植物種群等本土知識(shí)，與自然和諧相處的經(jīng)驗(yàn)及禁忌的傳統(tǒng)；發(fā)掘社區(qū)已經(jīng)形成的有效的激勵(lì)約束機(jī)制，特別是有效制約破壞生態(tài)、激勵(lì)保護(hù)生態(tài)和不違背公共利益村規(guī)民俗；強(qiáng)化保護(hù)生態(tài)資源就是保護(hù)社區(qū)成員以及他們后代的生存環(huán)境，形成在生態(tài)資源上社區(qū)與國(guó)家利益的聯(lián)合體，使生態(tài)保護(hù)在社區(qū)居民層次上具有“私田”的效應(yīng)。

    聯(lián)動(dòng)機(jī)制會(huì)使保護(hù)區(qū)關(guān)注社區(qū)的發(fā)展，居民收入的提高，又會(huì)使社區(qū)在資源保護(hù)上與保護(hù)區(qū)結(jié)成長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的共同體，真可謂“雙贏”。

    4.政府加大投資力度，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

    保護(hù)區(qū)是為社會(huì)提供公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性部門(單位)，公共物品主要由政府供給已成為社會(huì)的共識(shí)，政府投資的取向一是提高環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)效益，二是保護(hù)和探索物種的科學(xué)價(jià)值，三是發(fā)揮投資的引導(dǎo)作用。從保護(hù)區(qū)及其社區(qū)的實(shí)際情況看，生態(tài)的脆弱和瀕危物種的惡化仍未有根本的改觀，其社區(qū)又多為中央和省級(jí)重點(diǎn)扶貧的縣，農(nóng)(林)民的絕對(duì)貧困比重大，即使達(dá)到的溫飽狀態(tài)還不夠穩(wěn)定，返貧也會(huì)發(fā)生。

    政府加大投資力度，不僅會(huì)鞏固已有的成果，改善民生，而且能夠引導(dǎo)金融信貸投入、企業(yè)投入，民間資本投入、以及吸引外資和社會(huì)各界的投資與捐助，從而給保護(hù)區(qū)及社區(qū)的發(fā)展注入新的活力，增強(qiáng)其持續(xù)發(fā)展的能力。

    當(dāng)今人們對(duì)生態(tài)服務(wù)的要求越來越高，也十分迫切。由于生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)外部性，則需要通過生態(tài)補(bǔ)償使其內(nèi)部化，如果生態(tài)補(bǔ)償?shù)轿唬股鷳B(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、服務(wù)者的勞動(dòng)消耗及各種支出費(fèi)用能夠足額補(bǔ)償，他們的物質(zhì)權(quán)益得到保護(hù)，積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮，生態(tài)文明指日可待!

來 源:全國(guó)政協(xié)十一屆二次會(huì)議提案組

備注：