全國主體功能區(qū)規(guī)劃久未出臺的背后

　　黃色的天空！”

　?。吃拢玻叭赵绯?，窗外昏黃的光讓睡意朦朧的北京市民趙先生嚇了一跳：不會是一覺睡到第二天傍晚了吧？可時(shí)間明明是早上！

　　隨后，趙先生才得知，原來高強(qiáng)度沙塵天氣正襲擊著北京城。

　　被嚇著的不只是北京人。當(dāng)天，中國許多地方都出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：黃塵蔽日、飛沙走石，空氣中彌漫著塵土味道……

　　“風(fēng)刮的不是沙塵，是對人類的報(bào)復(fù)?！壁w先生向本報(bào)記者感嘆道。

　　不過，讓趙先生欣慰的是，一項(xiàng)以資源環(huán)境為考量基礎(chǔ)的規(guī)劃正在加緊編制和完善。在剛剛結(jié)束的今年全國“兩會”上，國家發(fā)改委稱，我國已經(jīng)起草完成《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》初稿，目前正在進(jìn)一步修改完善。

　　“這個(gè)規(guī)劃第一次對不應(yīng)該進(jìn)行工業(yè)化和城市化的地區(qū)說出了‘不’字?！眹摇笆晃濉币?guī)劃專家委員會委員、“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”課題組組長樊杰在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)說，規(guī)劃扭轉(zhuǎn)了過去由于急于發(fā)展而忽視的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)效益問題，這至少點(diǎn)亮了中國可持續(xù)發(fā)展的明燈。

　　規(guī)劃為何遲遲沒有出臺

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)是“十一五”規(guī)劃綱要提出的重要內(nèi)容。早在２００６年，主體功能區(qū)規(guī)劃的概念就被提出。此后，該規(guī)劃一直處于編制和完善過程中。

　　“十一五”已經(jīng)進(jìn)入“收官”之年，規(guī)劃為何遲遲沒有出臺？

　　除了空間規(guī)劃的編制本身需要一定時(shí)間外，樊杰認(rèn)為，新規(guī)劃已經(jīng)打破過去的行政區(qū)規(guī)劃體制，以及以行業(yè)、產(chǎn)品、計(jì)劃為形態(tài)的規(guī)劃，相應(yīng)社會體制的轉(zhuǎn)型、配套體制的改革等都需要一定時(shí)間。

　　“新規(guī)劃有很多先進(jìn)理念。比如如何認(rèn)識發(fā)展問題，從過去追求ＧＤＰ的增長，到現(xiàn)在要進(jìn)行強(qiáng)調(diào)生態(tài)的、社會的和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)，這個(gè)轉(zhuǎn)變也需要很多時(shí)間?！狈苷f。

　　中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長陳耀向中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者分析，作為國土空間管制的一種新的制度安排，要有充分的思想和理論準(zhǔn)備，才能對社會上的各種質(zhì)疑作出有說服力的詮釋。

　　陳耀認(rèn)為，限制和禁止開發(fā)區(qū)中的人口需要實(shí)施生態(tài)移民，如果不能給移民以滿意的安置，或者移民規(guī)模很大，而轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)很低，那么規(guī)劃受抵觸的可能性就很大。

　　“規(guī)劃內(nèi)容不僅涉及各地區(qū)的發(fā)展利益，同時(shí)也涉及各部門的政策調(diào)整，尤其需要測算該規(guī)劃可能帶來的一些不平衡問題，如對禁止和限制開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政部門需要估計(jì)可能的規(guī)模和能力的平衡?！标愐ㄗh，規(guī)劃編制要廣泛征求當(dāng)?shù)乩习傩盏囊庖姡荒苤皇且?guī)劃專家和領(lǐng)導(dǎo)定案。

　　規(guī)劃背后的利益博弈

　　目前，我國已經(jīng)有很多區(qū)域性規(guī)劃，還有四大板塊的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　樊杰認(rèn)為：“四大板塊偏大，沒有具體的針對政策和針對區(qū)域；一些區(qū)域規(guī)劃又偏小，缺少全國宏觀的定位。主體功能區(qū)恰恰是對這兩類規(guī)劃薄弱環(huán)節(jié)的補(bǔ)充?！?

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，國土空間將被劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

　　“主體功能區(qū)解決兩個(gè)核心問題，一是長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略，二是各種區(qū)域發(fā)展的核心戰(zhàn)略導(dǎo)向，這些未來是要落實(shí)在具體的地域單元上?！狈苷f，具體的主體功能區(qū)規(guī)劃要照顧不同地區(qū)發(fā)展政策的需求，以及未來發(fā)展利益的要求，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　在樊杰的調(diào)研過程中，主體功能區(qū)在利益分配的需求上也顯現(xiàn)出差異。

　　“有一些積極要求多劃重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，又有一些則希望多劃限制開發(fā)區(qū)。它們的目標(biāo)都是一樣的，都是爭取更多的發(fā)展機(jī)會?！狈苷f，不過，共同的一點(diǎn)是，在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)上，每個(gè)省都希望至少有一塊“國字招牌”。

　　由于發(fā)展程度不同，相比東部，中西部對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的要求是否更強(qiáng)烈一些呢？樊杰在調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)并非如此。

　　在他看來，中西部深知自身的開發(fā)條件，而東部普遍具有重點(diǎn)開發(fā)的條件，“在要求有一個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)上，大家是持平的；在要求一個(gè)省有更多的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)上，應(yīng)該說東部比中西部更強(qiáng)烈。”

　　雖然投資環(huán)境較好，但是東部地區(qū)恰恰是現(xiàn)在我國國土開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很大的區(qū)域。土地產(chǎn)出效率太低，以資源和環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長的方式始終沒有得到遏制。

　　“中國個(gè)別省的國土開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過了一些發(fā)達(dá)國家。這就是說，變成水泥地的國土面積占全省面積的比重，已經(jīng)大于一些發(fā)達(dá)國家２００多年用過的地。”樊杰說。

　　他認(rèn)為，對于東部地區(qū)的國土開發(fā)強(qiáng)度，應(yīng)該給予合理的控制，促使其轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，包括科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和提高勞動生產(chǎn)率等?！皩τ谥形鞑?，也沒有簡單地說去限制發(fā)展，整體還是要鼓勵(lì)在合理的地方集聚和合理發(fā)展?！?nbsp;   

　　規(guī)劃挑戰(zhàn)ＧＤＰ崇拜

　　“有人認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)劃實(shí)質(zhì)是中央與地方的發(fā)展權(quán)博弈，這有一定道理?！标愐J(rèn)為，對主體功能區(qū)規(guī)劃要賦予法律效應(yīng)，否則會形同“墻上掛掛”。 

　　 樊杰在一定程度上也表達(dá)了同樣的看法。在他看來，當(dāng)進(jìn)行理性層面的剖析時(shí)，中國應(yīng)該有主體功能區(qū)規(guī)劃是共識，然而規(guī)劃的編制和實(shí)施卻遇到了體制上的障礙。

　　在他看來，沖突主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：具體方案；配套政策的調(diào)整；規(guī)劃資源和規(guī)劃體系重新整合過程中權(quán)力職責(zé)的重新分配所引起的敏感性和爭奪。

　　比如，對于城市應(yīng)該集聚發(fā)展，主體功能區(qū)劃了一個(gè)適合于發(fā)展的界限，城市規(guī)劃部門也劃了一個(gè)界限，兩者就有了沖突。
　　“規(guī)劃恰恰是要協(xié)調(diào)不同利益之間的關(guān)系，如部門利益之間的沖突，國家與地方利益之間的沖突等。這在規(guī)劃里是成立的，不是錯(cuò)誤的?！狈苷J(rèn)為，中國最核心的問題實(shí)際上是政府考核制度，尤其是地方對ＧＤＰ的崇拜。

　　他建議，應(yīng)該把主體功能區(qū)規(guī)劃作為制定干部考核指標(biāo)的一個(gè)重要依據(jù)，對應(yīng)于不同地區(qū)承擔(dān)的功能，制定相應(yīng)的干部考核指標(biāo)體系。

　　不過，慶幸的是，在主體功能區(qū)規(guī)劃尚未實(shí)施的情況下，一些地區(qū)的思想已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變。據(jù)悉，《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》之所以出現(xiàn)“生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”字樣，正是當(dāng)?shù)卣闹鲃右蟆?

　　“后發(fā)地區(qū)的優(yōu)勢就是，戰(zhàn)略選擇和目標(biāo)選擇相對科學(xué)。”樊杰說，盡管這種路徑選擇一開始會走得很慢，但它少走彎路，長遠(yuǎn)的時(shí)間效益是最佳的?！埃保埃澳曛?，我們再評價(jià)各地區(qū)的發(fā)展效果時(shí)，就經(jīng)濟(jì)賬而言，也許中西部的一些地區(qū)比長三角、珠三角的正效益還要大?！?