浙江：面臨城鄉(xiāng)建設(shè)用地和耕地紅線兩難

　　一面是“嗷嗷待哺”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，一面是不可動(dòng)搖的耕地紅線，浙江如何應(yīng)對(duì)？

　　“幾乎觸頂了，怎么辦呢？”近日，浙江省國(guó)土資源廳耕保處處長(zhǎng)魯建平說(shuō)道。

　　在浙江這輪土地利用規(guī)劃(2006年～2020年)期間，全省建設(shè)用地的增量規(guī)模不能超過(guò)288萬(wàn)畝(規(guī)劃指標(biāo))，目前浙江的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已觸及天花板。由于土地資源的稀缺性，導(dǎo)致土地供需矛盾突出，缺地成了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

　　國(guó)家規(guī)定的規(guī)劃總量不會(huì)再給增加，但給了一個(gè)增減掛鉤的政策。簡(jiǎn)言之，農(nóng)村建設(shè)用地減少，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，確?？偟挠玫匾?guī)模不變。

　　浙江面臨的窘境是中國(guó)土地資源困局的縮影：一方面，面對(duì)有限的土地資源與不斷增長(zhǎng)的用地需求，建設(shè)與農(nóng)業(yè)“爭(zhēng)地”日益嚴(yán)峻；另一方面，20年來(lái)，中國(guó)土地粗放利用和浪費(fèi)現(xiàn)象依然普遍存在。

　　10年之后，浙江全省人口將接近5600萬(wàn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，人口將繼續(xù)由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，同時(shí)仍將有大量省外人口流入浙江。如果城市化水平也實(shí)現(xiàn)72%～73%的目標(biāo)，屆時(shí)約有4108萬(wàn)人生活在城市，地從何來(lái)？

　　占補(bǔ)平衡壓力

　　2009年，浙江省國(guó)土資源系統(tǒng)全年新增耕地23.96萬(wàn)畝，連續(xù)14年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。該省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)樓小東表示取得這樣的成績(jī)非常不容易。

　　作為我國(guó)城市化和工業(yè)化速度最快的省份之一，“缺地問(wèn)題”一直困擾著浙江的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此輪規(guī)劃期間，浙江雖然獲得288萬(wàn)畝的“規(guī)劃指標(biāo)”，但同時(shí)開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地義務(wù)量不少于235萬(wàn)畝。

　　“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口集聚會(huì)越多，這是人口分布的基本規(guī)律。但外來(lái)人口遷入地主要分布在浙江省杭、甬、溫等省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)，從而進(jìn)一步加劇了這些地區(qū)建設(shè)用地供需失衡?！闭愦蠊补芾韺W(xué)院副教授汪暉對(duì)本報(bào)記者表示。

　　我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃配置建設(shè)用地，這種計(jì)劃管理主要是通過(guò)實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)的。土地規(guī)劃一般規(guī)定了較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)一個(gè)地區(qū)可以新增的建設(shè)用地總量，并在空間上落實(shí)到具體地塊。

　　簡(jiǎn)言之，從土地規(guī)劃角度來(lái)說(shuō)，必須同時(shí)擁有“規(guī)劃指標(biāo)”和“計(jì)劃指標(biāo)”，農(nóng)用地尤其是耕地才可以合法轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。而根據(jù)規(guī)定，建設(shè)用地確需占用耕地的，必須先行補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?

　　“如果一個(gè)地區(qū)補(bǔ)充耕地潛力不足，那么建設(shè)用地就必然會(huì)從規(guī)模上受到限制?！蓖魰煂?duì)本報(bào)記者表示。

　　2010年浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)是，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9%左右，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)6%以上。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)，帶來(lái)用地需求的激增。有媒體報(bào)道稱，浙江在綜合考慮土地的集約利用、投資強(qiáng)度等情況下，上報(bào)新增建設(shè)用地42500公頃。

　　浙江省國(guó)土資源廳拒絕對(duì)今年的用地計(jì)劃置評(píng)，但承認(rèn)占補(bǔ)平衡落實(shí)尤其困難。特別是當(dāng)前一大批中央、省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目即將開工建設(shè)，使得耕地占補(bǔ)平衡的壓力越來(lái)越大。

　　今年3月，國(guó)土部派出30個(gè)調(diào)研組，在30個(gè)省區(qū)市展開“百名機(jī)關(guān)干部集中下基層調(diào)研活動(dòng)”，相當(dāng)數(shù)量的省份對(duì)調(diào)研組表達(dá)了“要地”的訴求。

　　浙江省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)樓小東對(duì)調(diào)研組表示，浙江省耕地后備資源非常有限，補(bǔ)充耕地潛力不足。隨著擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)政策的深入實(shí)施，一批中央重大項(xiàng)目將開工建設(shè)，全省耕地占補(bǔ)平衡的問(wèn)題十分突出，壓力越來(lái)越大。建議這些國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡的問(wèn)題由國(guó)土部統(tǒng)籌解決。

　　“土地資源合作”

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，浙江省的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已接近《浙江省土地利用總體規(guī)劃(2006年～2020年)》規(guī)定的凈增規(guī)模。魯建平對(duì)本報(bào)記者表示，每年用地流量(指標(biāo))還是會(huì)給的，按理說(shuō)規(guī)模觸頂了是沒(méi)有的，但這個(gè)流量是靠置換來(lái)的。

　　為此，浙江從去年開始組織實(shí)施100萬(wàn)畝造地保障工程。據(jù)魯建平介紹，擬從開發(fā)低丘緩坡、灘涂圍墾、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、挖掘土地整理潛力等四個(gè)方面入手，本屆政府計(jì)劃用5年時(shí)間在浙江新增耕地112萬(wàn)畝。

　　整個(gè)造地投資高達(dá)272億元，冀望在用地與保地之間找到平衡。為確保工程按計(jì)劃實(shí)施，任務(wù)被逐級(jí)分解，并落實(shí)到具體項(xiàng)目、具體責(zé)任人，列入省級(jí)重點(diǎn)造地項(xiàng)目的，還可按新增耕地面積獲得每畝1500元的補(bǔ)助。

　　浙江的土地資源分為生態(tài)源頭山地、低山丘陵和沿海圍墾地區(qū)、水網(wǎng)平原和河口平原三類。低山丘陵和沿海圍墾區(qū)域成為該省土地后備資源的重要發(fā)展區(qū)域，也是新增建設(shè)的主要區(qū)域。

　　2009年衢州新增耕地近3萬(wàn)畝，其中完成低丘緩坡綜合開發(fā)利用項(xiàng)目183個(gè)，新增耕地23000畝。經(jīng)初步測(cè)算，全市低丘緩坡資源中，適宜工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等非農(nóng)建設(shè)的約30余萬(wàn)畝。

　　低丘緩坡成為衢州、麗水等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)優(yōu)勢(shì)資源，并在浙江省實(shí)施的“山海協(xié)作”戰(zhàn)略中找到了出口。浙江省協(xié)作辦區(qū)域發(fā)展處處長(zhǎng)韓海祥對(duì)本報(bào)記者表示，麗水、衢州等地挖山填溝后土地資源豐富，但缺少產(chǎn)業(yè)支撐，而杭州、寧波、溫州等地緊缺的是土地。

　　最近的一份協(xié)議顯示，衢州將為紹興在新一輪土地利用總體規(guī)劃期間提供土地指標(biāo)3萬(wàn)畝，紹興則向衢州提供5億元開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金，并爭(zhēng)取3年內(nèi)推動(dòng)紹興企業(yè)到衢州投資50億元以上。

　　一大批企業(yè)的落戶與投產(chǎn)，為“山”上的衢州、麗水帶來(lái)了高質(zhì)量的騰飛力量。韓海祥說(shuō)，衢州市山海協(xié)作項(xiàng)目創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增加值約占全市生產(chǎn)總值增量的40%，麗水市的項(xiàng)目對(duì)全市規(guī)模以上工業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超過(guò)40%。

　　與此同時(shí)，通過(guò)“土地?fù)Q項(xiàng)目”的資源與產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議，也有效地緩解了杭州、寧波、紹興三市城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張矛盾。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2006年以來(lái)，衢州為上述三市提供各類土地指標(biāo)35萬(wàn)畝。杭州市經(jīng)協(xié)辦負(fù)責(zé)人表示，近幾年通過(guò)開展資源和產(chǎn)業(yè)合作，有效緩解了杭州土地等要素資源的制約，拓展了杭州的發(fā)展空間。

　　但魯建平告訴本報(bào)記者，“土地?fù)Q項(xiàng)目”的說(shuō)法并不確切，山海協(xié)作最開始并沒(méi)有這樣的內(nèi)容，后來(lái)考慮到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)占補(bǔ)平衡壓力比較大，局部加入了土地資源合作?！耙?yàn)槭呛献骰锇槁?，我這兒(耕地)占補(bǔ)困難，衢州能不能提供支持。”

　　上述資源與產(chǎn)業(yè)合作實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為耕地易地委托代建?！艾F(xiàn)在省里的政策允許杭州委托衢州或麗水造地完成項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡?！濒斀ㄆ秸f(shuō)。

　　市場(chǎng)化配置愿景

　　由于各地市資源稟賦不同，耕地補(bǔ)充潛力自然也不同。按照占補(bǔ)平衡的原則，很多發(fā)達(dá)地、市、縣發(fā)現(xiàn)要在行政區(qū)域內(nèi)部實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡非常困難。

　　汪暉研究發(fā)現(xiàn)，為了破解上述問(wèn)題，浙江省從本世紀(jì)初開始引入市場(chǎng)機(jī)制，曾掀起一股省內(nèi)跨區(qū)域“占補(bǔ)平衡”風(fēng)潮。自該政策出臺(tái)后，浙江省跨縣市交易共達(dá)成80多筆，共計(jì)60多萬(wàn)畝。

　　汪暉認(rèn)為，經(jīng)過(guò)國(guó)土部門、地方政府和用地者之間的反復(fù)博弈，浙江省嘗試將市場(chǎng)機(jī)制引入了建設(shè)用地計(jì)劃管理體制，否則杭州、寧波、溫州等耕地資源匱乏地區(qū)根本不可能獲得快速工業(yè)化、城市化所需的建設(shè)用地。

　　但在2004年6月份，國(guó)務(wù)院發(fā)出緊急通知，明確要求未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不許跨省域進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡，不得進(jìn)行跨市、縣的基本農(nóng)田易地代保。

　　“如部分地區(qū)補(bǔ)充的耕地質(zhì)量下降等，這恐怕也是中央政府直接叫停浙江省內(nèi)相關(guān)操作的一個(gè)重要原因。”汪暉表示。

　　理論上，浙江省可開發(fā)利用的低丘緩坡資源還有387萬(wàn)畝，適宜造地灘涂區(qū)面積還有260萬(wàn)畝，但隨著濱海濕地、低丘緩坡地生態(tài)保護(hù)力度加大，未來(lái)的建設(shè)用地供需矛盾和耕地后備資源開發(fā)整理難度越來(lái)越大。

　　魯建平對(duì)本報(bào)記者表示，節(jié)約集約用地是實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”的另一種方式，加快推進(jìn)農(nóng)村零散的(建設(shè)用地)、空心村及下山脫貧的(宅基地)土地整理和復(fù)墾。

　　將新增土地來(lái)源瞄準(zhǔn)農(nóng)村成了各地普遍采取的措施。以嘉興三個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“農(nóng)村宅基地置換”為例，累計(jì)可置換出近萬(wàn)畝的用地空間。對(duì)于這些節(jié)約出來(lái)的宅基地，地方政府一般是組織復(fù)耕，節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，便可以挪到城市近郊，或者其他需要指標(biāo)的地方，從而實(shí)現(xiàn)土地的升值。

　　但浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院的一份調(diào)研報(bào)告稱，也應(yīng)該看到，由于種種原因，嘉興農(nóng)村宅基地置換也存在土地指標(biāo)周轉(zhuǎn)困難。該研究院曾對(duì)本報(bào)表示，也許“公開的土地市場(chǎng)”是個(gè)解決的方案，競(jìng)爭(zhēng)更加充分，操作也更加透明。

　　2009年3月30日，浙江省海鹽縣建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易中心掛牌成立，置換出來(lái)的農(nóng)村宅基地復(fù)墾指標(biāo)可以進(jìn)行公開交易，提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價(jià)值。顯然，土地資源實(shí)行市場(chǎng)化配置，更能使各行各業(yè)集約利用土地。

　　汪暉認(rèn)為，這是縣域內(nèi)“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)的交易，類似重慶的“地票”交易。但在他看來(lái)，這種“占補(bǔ)平衡”只能在海鹽縣和重慶市各自的區(qū)域范圍之內(nèi)進(jìn)行，市場(chǎng)潛力是非常有限的。

　　“可以將建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)配置范圍擴(kuò)大到省和省之間、內(nèi)地和沿海之間，以做大土地增值收益，有效推動(dòng)城鄉(xiāng)和區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展。”汪暉說(shuō)。

　　在新一輪土地規(guī)劃中，浙江省也提出要發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)性作用，不斷提高建設(shè)用地節(jié)約集約用地水平。但魯建平告訴記者，市場(chǎng)配置主要是指土地出讓權(quán)的有償使用，在(建設(shè)用地)規(guī)模上絕對(duì)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)計(jì)劃管理，沒(méi)有市場(chǎng)化的概念。

　　名詞解釋

　　耕地占補(bǔ)平衡是《土地管理法》確定的一項(xiàng)耕地保護(hù)的基本制度，按照“占多少，墾多少”的原則，建設(shè)單位必須要補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不減少。