從實踐到立法《生態(tài)補償條例》進入起草程序

　　記者日前獲悉，《生態(tài)補償條例》起草工作正式啟動。國家發(fā)展改革委副主任杜鷹表示，近期將加強對重大問題的研究，包括生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償資金來源、相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等，盡快形成總體思路和立法框架。

　　生態(tài)補償機制的試點工作扎實推進
　　
　　2007年，原國家環(huán)?？偩痔岢鰧⒅攸c在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護等4個領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點。此后，許多省(市、區(qū))都建立了生態(tài)補償機制試點，在生態(tài)補償機制方面進行了有益的探索。2009年，環(huán)境保護部確定河北省為全國省級全流域生態(tài)補償?shù)奈ㄒ辉圏c，同年8月西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護獎勵機制首批5縣試點正式啟動。此外，中央財政還通過提高環(huán)境保護支出標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等辦法，加大對青海三江源、南水北調(diào)中線水源區(qū)以及部分天然林保護區(qū)等中央生態(tài)補償機制試點的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

　　在地方生態(tài)補償機制試點方面，浙江省一直走在全國前列。自2006年起，浙江省政府每年安排兩億元專項補助錢塘江流域源頭地區(qū)10個縣(市、區(qū))，近年來，浙江省級財政每年的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付超過80億元。2008年進一步制定了《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，規(guī)定了實施轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和管理措施。江蘇省、山西省、河北省、山東省、上海市等地的生態(tài)補償機制試點工作也在穩(wěn)步推進。

　　我國在建立生態(tài)環(huán)境補償政策體系方面已經(jīng)邁出了重要的步伐，生態(tài)補償機制標(biāo)準(zhǔn)的制定出臺箭在弦上。2002年國務(wù)院出臺了《退耕還林條例》，對退耕還林的資金和糧食補助等做了明確規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對水環(huán)境生態(tài)保護補償機制做出明確規(guī)定。

　　位于青海省南部的三江源自然保護區(qū)，一度因為生態(tài)破壞面臨重重危機，而今通過引入生態(tài)補償機制，實施生態(tài)移民、退牧還草、荒漠化治理等工程，被譽為“中華水塔”的三江源重新煥發(fā)生機。但現(xiàn)實的情況是，“中華水塔”三江源的生態(tài)狀況不容樂觀，保護修復(fù)的力度急需加大。對此，杜鷹表示，近年來，我國已經(jīng)在青海三江源頭和南水北調(diào)水源地等地區(qū)開展了生態(tài)補償機制試點，取得了一定成果，但也存在著一些問題。因此，國家將在借鑒和總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定《生態(tài)補償條例》。專家表示，按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)目傮w思路，《生態(tài)補償條例》的起草思路將通過調(diào)研對生態(tài)補償?shù)闹黝}、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定、補償對象、補償資金來源、申報補償程序等議題進行論證。

　　將細化補償細則

　　我國關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`開始于上世紀(jì)90年代初期，目前的實踐工作主要集中在森林與自然保護區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償?shù)确矫?。杜鷹介紹說，正在研究制訂的《生態(tài)補償條例》將明確實施生態(tài)環(huán)境補償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施，并以此為依據(jù)，進一步細化流域、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源等各領(lǐng)域的實施細則。

　　森林與自然保護區(qū)的生態(tài)補償工作起步較早，國家投入較多，取得了較明顯的成效，除了森林生態(tài)效益補償基金制度之外，天然林保護、退耕還林等六大生態(tài)工程也是對長期破壞造成生態(tài)系統(tǒng)退化的補償。

　　在流域的生態(tài)補償方面，地方的實踐主要集中在城市飲用水水源地保護和行政轄區(qū)內(nèi)中小流域上下游間的生態(tài)補償問題，如北京市與河北省境內(nèi)水源地之間的水資源保護協(xié)作、廣東省對境內(nèi)東江等流域上游的生態(tài)補償、浙江省對境內(nèi)新安江流域的生態(tài)補償?shù)?。?yīng)用的主要政策手段是上級政府對被補償?shù)胤秸呢斦D(zhuǎn)移支付，或整合相關(guān)資金渠道集中用于被補償?shù)貐^(qū)，或同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。

　　同時，有的地方也探索了一些基于市場機制的生態(tài)補償手段，如水資源交易模式。浙江省東陽市與義烏市成功地開展了水資源使用權(quán)交易，經(jīng)過協(xié)商，東陽市將橫錦水庫5000萬立方米水資源的永久使用權(quán)通過交易轉(zhuǎn)讓給下游義烏市。在寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)也有類似的水資源交易的案例，上游灌溉區(qū)通過節(jié)水改造，將多余的水賣給下游的水電站使用。

　　在浙江省、廣東省等地的實踐中，還探索出了“異地開發(fā)”的生態(tài)補償模式。為了避免流域上游地區(qū)發(fā)展工業(yè)造成嚴重的污染問題，并彌補上游經(jīng)濟發(fā)展的損失。浙江省金華市建立了“金磐扶貧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”，作為金華市水源涵養(yǎng)區(qū)磐安縣的生產(chǎn)用地，并在政策與基礎(chǔ)設(shè)施方面給予支持。浙江省還有另外5個市、縣也開展了或?qū)⒁_展類似的做法。

　　針對礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償問題，1997年實施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》對礦山開發(fā)中的水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護做出了具體規(guī)定，要求不能履行水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護責(zé)任的采礦人，應(yīng)向有關(guān)部門交納履行上述責(zé)任所需的費用，即礦山開發(fā)的押金制度。這一政策理念，符合礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的內(nèi)涵。也有些地方如廣西，采用征收保證金的辦法，激勵企業(yè)治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，若企業(yè)不采取措施，政府將用保證金雇傭?qū)I(yè)化公司完成治理和恢復(fù)任務(wù)。

　　在各地的實際操作過程中，多是按照礦產(chǎn)資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態(tài)補償費，用于治理開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題。浙江省對于新開礦山，通過地方相關(guān)立法，建立礦山生態(tài)環(huán)境備用金制度，按單位采礦破壞面積確定收費標(biāo)準(zhǔn)，同時，按照“誰開發(fā)、誰保護；誰破壞、誰治理”的原則解決新礦山的生態(tài)破壞問題，做到不欠新賬?！?

　　對于廢棄礦山，采用兩種辦法治理和恢復(fù):若受益者明確的廢棄礦山，按照“誰受益、誰治理”的機制實施；若廢棄礦山已沒有或無法確定受益人的，則由政府出資并組織實施。

　　另外，從上世紀(jì)80年代以來，我國開始了大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程，包括防護林體系建設(shè)、水土流失治理、荒漠化防治、退耕還林還草、天然林保護、退牧還草、“三江源”生態(tài)保護等一系列生態(tài)工程均具有明顯的生態(tài)補償意義，投入資金有數(shù)千億元之多。

　　從區(qū)域補償?shù)慕嵌瓤矗M管這些財政轉(zhuǎn)移支付和發(fā)展援助政策沒有考慮生態(tài)補償?shù)囊蛩?，也極少用于生態(tài)建設(shè)和保護方面，但其對西部地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機會成本，或承受歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題的成本變相給予了一定的補償。天然林保護、退耕還林等六大生態(tài)工程也是對長期破壞造成生態(tài)系統(tǒng)退化的補償。