06年國家“十一五”規(guī)劃提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。

　　《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中提出：“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。這是促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化、實(shí)現(xiàn)環(huán)境有償使用的重要政策。

　　我國實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕厩闆r及存在的問題

　　我國最早的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐開始于上世紀(jì)80年代，在云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他生態(tài)環(huán)境破壞恢復(fù)費(fèi)用。90年代中期進(jìn)入了高峰，廣西、福建等14個省145個縣市開始試點(diǎn)。1993年征收范圍擴(kuò)大到礦產(chǎn)開發(fā)、土地開發(fā)、旅游開發(fā)、自然資源、藥用植物和電力開發(fā)等六大類。征收方式主要有按項(xiàng)目投資總額、產(chǎn)品銷售總額、產(chǎn)品單位產(chǎn)量、按生態(tài)破壞的占地面積征收，綜合性收費(fèi)和押金制度等六種。之后，國家實(shí)施了國家級自然保護(hù)區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的嘗試；實(shí)施了天然林保護(hù)、退耕還林、三北和長江流域防護(hù)林體系等重點(diǎn)生態(tài)體系建設(shè)工程，加強(qiáng)森林資源的生態(tài)補(bǔ)償；實(shí)施退牧還草，加強(qiáng)對草原資源的生態(tài)補(bǔ)償。

　　當(dāng)前，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問題：

　　一是基礎(chǔ)研究薄弱。生態(tài)價值是一個相對的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補(bǔ)償對象有時很難準(zhǔn)確界定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對象，成為制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全面實(shí)施的一個很重要因素。

　　二是補(bǔ)償方式比較單一，沒有建立良性投融資機(jī)制。資金渠道以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)為西部地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)。

　　三是現(xiàn)行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。例如，我國現(xiàn)行的資源稅政策，計(jì)稅依據(jù)是銷售量或自用量，而不是開采量，客觀上鼓勵了企業(yè)對資源的濫采濫用，造成了資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。

　　四是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭車收費(fèi)”的方式，收費(fèi)和使用主要以部門或行業(yè)為界，如水利部門收取水資源費(fèi)、環(huán)保部門收取排污費(fèi)、國土資源部門收取資源費(fèi)，部門間各自為政，不能形成合力，也沒有真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。其他相關(guān)行業(yè)和部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入得不到補(bǔ)助，在一定程度上影響相關(guān)單位保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

　　五是全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系。缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞，目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國家投入巨額資金的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)償廣泛存在著地方和部門漁利行為，高額的管理成本已經(jīng)危及到了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

　　六是法律法規(guī)體系不健全。我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對植樹造林、草地保護(hù)作出了明確規(guī)定，但約束力不強(qiáng)，法律條款之間存在著矛盾，影響了生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。如在承包荒山植樹造林的過程中，承包人多年投資指數(shù)造林，好不容易等到成才，但法律不允許種樹人隨意采伐、挖掘具有防風(fēng)固沙等生態(tài)功能的植被，受益艱難，挫傷了當(dāng)事人投資種樹的積極性。這類事例成了近年來我國北方地區(qū)生態(tài)建設(shè)的典型案例。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

　　（一）加強(qiáng)宣傳，提高意識。針對人們生態(tài)價值的模糊認(rèn)識，要加大宣傳力度，向全社會灌輸環(huán)境有價的理念，大力提倡“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”。全面提高領(lǐng)導(dǎo)層、企業(yè)和公民的生態(tài)環(huán)境意識，增強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)居民和領(lǐng)導(dǎo)的維權(quán)意識，增強(qiáng)受益地區(qū)干部和群眾進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖杂X性。加快國民經(jīng)濟(jì)綠色核算體系建設(shè)，將生態(tài)資源遭到破壞的部分，打入國民經(jīng)濟(jì)成本，改變傳統(tǒng)過分注重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的政績考核辦法。在全社會形成生態(tài)環(huán)境不是免費(fèi)的觀念，從而為建立和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定濃厚的輿論基礎(chǔ)。

　　（二）建立健全政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。加大對中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法，突出對生態(tài)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；設(shè)立對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的專項(xiàng)資金支持模式，將中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對地方，主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付；引導(dǎo)省級政府完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，如東部沿海省份向?qū)谥г奈鞑渴》萦枰愿鞣N形式的實(shí)物轉(zhuǎn)移支付（如技術(shù)、設(shè)備、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等）和價值轉(zhuǎn)移支付，東部地區(qū)開征生態(tài)環(huán)境費(fèi)（稅）設(shè)立“西部生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)建設(shè)基金”。

　?。ㄈ?qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機(jī)制。調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，增收水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題；開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為；對非再生性、稀缺性資源的開發(fā)要逐步提高稅率；擴(kuò)大土地征稅范圍，并適當(dāng)提高稅率；發(fā)揮消費(fèi)稅在環(huán)境保護(hù)方面“寓禁于征”的調(diào)節(jié)作用。

　?。ㄋ模┩貙捝鷳B(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)資金籌措渠道。今后可以繼續(xù)利用國債這一有利的籌資手段，解決資金缺口問題。同時可以考慮發(fā)行中長期特種生態(tài)建設(shè)債券或彩票，籌集一定的資金。提供各種優(yōu)惠政策，鼓勵私人投資到環(huán)保產(chǎn)業(yè)，爭取在股票市場中形成綠色板塊。提高金融開放度、資信度和透明度及加強(qiáng)投資制度的一致性和穩(wěn)定性，創(chuàng)造良好的條件以引進(jìn)海外資金，積極吸引國外資金直接投資于生態(tài)項(xiàng)目的建設(shè)。

　　（五）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)研究工作。開展生態(tài)保護(hù)立法研究，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)；根據(jù)我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實(shí)際情況，科學(xué)確定不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償對象；突出重點(diǎn)，針對群眾反映突出、嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活和需要實(shí)行搶救性保護(hù)的區(qū)域，如自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、受野生動物危害人類難以生存地區(qū)開展補(bǔ)償試點(diǎn)；在財政支付能力有限、政府控制力不足的條件下，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)改革制度的研究，調(diào)動民間參與污染治理和生態(tài)建設(shè)的積極性，將政府主導(dǎo)型生態(tài)治理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g主導(dǎo)型治理模式；以山西省為重點(diǎn)，積極推動煤炭行業(yè)開展生態(tài)補(bǔ)償制度的試點(diǎn)工作，為完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。

　　（六）進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖召M(fèi)制度。逐步擴(kuò)大排污收費(fèi)的范圍，提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大收繳力度，加強(qiáng)對有關(guān)部門行政不作為的監(jiān)督。積極探索生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)的實(shí)踐，制定嚴(yán)格的征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行收支兩條線管理，征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該?？顚Ｓ茫糜谏鷳B(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償。積極探索建立生態(tài)破壞保證金（或抵押金制度），實(shí)施費(fèi)改稅的政策改革，建立基于市場經(jīng)濟(jì)背景下的激勵與約束機(jī)制。