生態(tài)補(bǔ)償亟待跨出遼寧地界

　　日前，有關(guān)安徽省黃山市與浙江省淳安縣間新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的消息，引起全國關(guān)注。而遼寧省，多年來也一直受到跨省界河流污染的困擾。由于生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間公平利益分配機(jī)制的缺乏，問題始終難以得到解決。

　　盡快建立起可操作性強(qiáng)的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，成為許多遼寧人的期盼。

　　遼寧省有關(guān)專家建議，應(yīng)該由點(diǎn)及面，盡快建立健全由國家有關(guān)部門牽頭實(shí)施的執(zhí)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)處置機(jī)制，以便于遼寧省與周邊省份展開合作。

　　相信隨著國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，生態(tài)補(bǔ)償將從“道義要求”變?yōu)椤皬?qiáng)制制度”，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾將會(huì)得到有效解決。

　　日前，安徽省黃山市與浙江省淳安縣首次聯(lián)合開展了新安江跨界斷面的水體監(jiān)測工作，兩地分別完成水質(zhì)采樣，監(jiān)測數(shù)據(jù)正按規(guī)定程序上報(bào)國家環(huán)境監(jiān)測總站。上游安徽提供水質(zhì)如優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由下游浙江對安徽給予補(bǔ)償；如劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，則由安徽對浙江給予補(bǔ)償。

　　全國近30％的國土面積分布在大江大河流域，這些河流橫貫不同的行政區(qū)域，由于各種原因，跨省界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制至今無法啟動(dòng)。

　　這一試點(diǎn)，為國內(nèi)跨省大江大河流域水環(huán)境獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和流域生態(tài)共建共享的保護(hù)機(jī)制探索了新路。這對我省有示范意義。因?yàn)?，?dāng)省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年柟庹盏竭|東山區(qū)，為保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境發(fā)揮效力的時(shí)候，遼寧省的一些有識之士也在思考，何時(shí)讓生態(tài)補(bǔ)償走出遼寧地界，解決困擾遼寧多年的跨省界河流污染問題。

　　跨省界河流污染問題困擾遼寧 

　　鐵嶺市昌圖縣義和村村民還記得，1957年，噩夢降臨到了美麗的條子河。隨著上游幾個(gè)大型化工廠的落成，河里的魚蝦絕跡，兩岸的垂柳也相繼死去，人們再也喝不到清澈的河水，就連在河里洗個(gè)澡，第二天都會(huì)滿身長疙瘩。 

　　后來，雖然吉林省也在嚴(yán)厲打擊違法排污行為，但企業(yè)達(dá)標(biāo)排放不等于零排放，污染物總量仍不樂觀，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了環(huán)境容量。經(jīng)過遼吉兩省的不斷協(xié)商，并在國家環(huán)保部門的大力支持下，情況才有所改變。上游吉林境內(nèi)的四平市加大了管網(wǎng)改造力度，提高污水收集率，減輕條子河污染負(fù)荷；公主嶺市、梨樹縣城市污水處理廠投入運(yùn)行。下游遼寧境內(nèi)的鐵嶺市建設(shè)并確保了兩座污水處理廠穩(wěn)定運(yùn)行，使水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)。 

　　在專家眼中，這樣的河水污染治理工作只是“揚(yáng)湯止沸”，要想“釜底抽薪”，必須從源頭上治理水污染。那就是條子河流域吉林地區(qū)要加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，淘汰一批企業(yè)，改造一批企業(yè)，限期治理一批企業(yè)，嚴(yán)格企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從根本上減少污染物排放。 

　　“無工不富，限制發(fā)展工業(yè)，我們就一直窮下去？ ”上游地區(qū)的人們不愿作出犧牲。這種“保了生態(tài)、餓了肚子”、“下游受益、上游犧牲”的環(huán)保困境，近年來在一些地方不時(shí)出現(xiàn)，反映出生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間公平利益分配機(jī)制的缺乏。 

　　事實(shí)上，類似條子河這樣跨省界河流污染問題多年來一直困擾遼寧。 

　　鐵嶺是遼寧省境內(nèi)遼河的開端城市，來自吉林省的東遼河和來自內(nèi)蒙古自治區(qū)的西遼河在進(jìn)入鐵嶺境內(nèi)時(shí)，水質(zhì)均已較差。位于西遼河上游的老哈河是我省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的界河。多年來，沿河兩岸人民經(jīng)常因用水或工程建設(shè)發(fā)生矛盾，有時(shí)十分尖銳，釀成邊界水事糾紛。上世紀(jì)90年代，為保證灌區(qū)引水，我省境內(nèi)的建平縣將老官地水利樞紐的攔河壩加高延長，引起對方群眾不滿，他們將部分壩段炸毀，至此矛盾激化引發(fā)整個(gè)河段糾紛。 

　　鴨綠江流域也面臨跨界污染問題。鴨綠江上游地區(qū)的吉林境內(nèi)年平均排放污水總量約1.2億噸，大多沒有進(jìn)行過處理。而且，上游地區(qū)工業(yè)化、城市化水平相對較低，發(fā)展相對滯后，隨著鴨綠江上游吉林流域白山、臨江、集安等市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，如果不盡快建立鴨綠江全流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就會(huì)不可避免地回到“先污染、后治理”的老路上來；同時(shí)鴨綠江下游的遼寧丹東地區(qū)就會(huì)成為最直接的受害者。 

　　面對這些困擾，盡快建立起可操作性強(qiáng)的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，成為許多遼寧人的期盼。

　　建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難在哪兒 

　　對江河流域特別是上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，最為關(guān)鍵的就是，采取特殊的政策措施，幫助其改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變資源的利用方式，改善生態(tài)環(huán)境，從而提高其可持續(xù)發(fā)展的能力，從根本上消除貧困，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和消除貧困雙贏。 

　　其實(shí)，早在2007年9月，國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為國家環(huán)保部）就下發(fā)了 《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，但由于涉及到復(fù)雜的關(guān)系調(diào)整，跨省的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遲遲無法啟動(dòng)。 

　　有專家告訴記者，跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的不順暢，表面上看起來是因?yàn)榭鐓^(qū)域所帶來的實(shí)施上的諸多不利，但根源在于沒有建立起一個(gè)有效調(diào)整相關(guān)方利益關(guān)系的體制機(jī)制，沒有真正做到 “利益共享、責(zé)任共擔(dān)”。 

　　例如，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上就是流域上下游地區(qū)政府之間部分財(cái)政收入的再分配過程。國外生態(tài)補(bǔ)償通行的做法是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而我國現(xiàn)行的財(cái)政體制是分灶吃飯，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能縱向?qū)嵤?，橫向支付受到制約。但流域的環(huán)境和生態(tài)問題常常是跨區(qū)域性的，即使確定了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和額度，由于財(cái)政體制的限制，將在很大程度上影響資金的籌集、調(diào)配、運(yùn)作和統(tǒng)一管理，實(shí)施難度較大。 

　　另外，由于我國生態(tài)補(bǔ)償政策仍很不完善，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值沒有得到體現(xiàn)和重視。生態(tài)補(bǔ)償制度是對既有利益格局的再分配，如果沒有強(qiáng)制性的法律規(guī)范提供保障，則會(huì)陷入“只說不做”的困境。目前，我國的環(huán)境保護(hù)立法中僅有《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》對生態(tài)補(bǔ)償作了原則性規(guī)定，并不能滿足全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的需求，因此急需針對生態(tài)補(bǔ)償制定專門的立法，這也是“十二五”規(guī)劃對環(huán)境保護(hù)工作提出的任務(wù)和目標(biāo)。對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x和原則、領(lǐng)域與補(bǔ)償對象，以及標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估等，都還需進(jìn)一步規(guī)定，建立起完整的生態(tài)補(bǔ)償法律制度框架。 

　　如果沒有強(qiáng)制性的利益再分配機(jī)制，受益者無償或低成本占有生態(tài)利益、生態(tài)保護(hù)者付出卻得不到相應(yīng)回報(bào)的矛盾就會(huì)出現(xiàn)。

　　有賴國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善

　　皖浙兩省此舉為全國同類地區(qū)跨省聯(lián)合治理河流湖庫污染，提供了可資借鑒的解決方案。中央財(cái)政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。 3年后，若兩省交界處的新安江水質(zhì)變好了，浙江地方財(cái)政再劃撥安徽1億元，若水質(zhì)變差，安徽劃撥浙江1億元，若水質(zhì)沒有變化，則雙方互不補(bǔ)償。

　　新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償工作以“保護(hù)優(yōu)先、合理補(bǔ)償，保護(hù)水質(zhì)、力爭改善，地方為主、中央監(jiān)管，監(jiān)測為據(jù)、以補(bǔ)促治”為基本原則，其目的主要是通過中央資金的投入，引導(dǎo)帶動(dòng)皖浙兩省形成上下游基于跨界水質(zhì)基線的補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)兩省進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)與合作，保持新安江流域水質(zhì)穩(wěn)定并力爭改善。

　　新安江流域的跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，引起全國關(guān)注。遼寧省有關(guān)專家建議，應(yīng)該由點(diǎn)及面，盡快建立健全由國家有關(guān)部門牽頭實(shí)施的執(zhí)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)處置機(jī)制，便于不同省份之間展開協(xié)商合作。據(jù)此，遼寧與吉林、內(nèi)蒙古也可以開展類似的合作。

　　當(dāng)然，前提是在國家層面加快建立一套科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系、先進(jìn)靈敏的監(jiān)測分析預(yù)警體系。有專家告訴記者，生態(tài)補(bǔ)償要素不但包含生態(tài)保護(hù)、污染治理投入，還涉及到對其稀缺性的評估，其影響因素十分復(fù)雜。在生態(tài)環(huán)境資源損耗尚未計(jì)入國民經(jīng)濟(jì)核算體系的情況下，以現(xiàn)有的技術(shù)水平，還拿不出能客觀評價(jià)生態(tài)環(huán)境資源損失和受益的標(biāo)準(zhǔn)。

　　還有專家指出，流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種流域水環(huán)境管理新理念，在我國實(shí)施起來還面臨許多困難，必須建立健全完善的法律、行政、政策和經(jīng)濟(jì)保障體系，對流域上下游地區(qū)政府之間部分財(cái)政收入進(jìn)行再分配，建立公平合理的激勵(lì)機(jī)制，使整個(gè)流域發(fā)揮出最佳社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等整體效益。

　　兩年前，國家相關(guān)部門正式啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償條例起草工作，正在抓緊制定生態(tài)補(bǔ)償條例，“十二五”期間，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將得到逐步完善，跨省生態(tài)補(bǔ)償將有明確的措施可依。

　　另據(jù)財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，近期，財(cái)政部出臺的《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，資金分配范圍的重點(diǎn)包括全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。

　　跨省生態(tài)補(bǔ)償，以新安江為代表的試點(diǎn)已經(jīng)邁出了重要一步。相信隨著國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，生態(tài)補(bǔ)償將從“道義要求”變?yōu)椤皬?qiáng)制制度”，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾將會(huì)得到破解，遼寧省也將不再遭受跨省界河流污染問題的困擾。

　　遼吉兩省界河渾江水環(huán)境需要兩省共同保護(hù)。