2012《亞太地區(qū)關(guān)鍵指標(biāo)》報(bào)告：綠色城市化

　　編者按：日前，亞洲開(kāi)發(fā)銀行經(jīng)濟(jì)研究局、亞洲開(kāi)發(fā)銀行北京代表處和國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在北京聯(lián)合發(fā)布了《2012年亞太地區(qū)關(guān)鍵指標(biāo)--亞洲的綠色城市化》報(bào)告。亞洲開(kāi)發(fā)銀行通過(guò)監(jiān)測(cè)亞洲地區(qū)的發(fā)展情況，每年發(fā)布亞洲各國(guó)和地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，并圍繞一個(gè)主題組織有關(guān)專家進(jìn)行研究，推出《亞太地區(qū)關(guān)鍵指標(biāo)》研究報(bào)告。2012年該報(bào)告的主題是“綠色城市化”，報(bào)告系統(tǒng)闡述了亞洲國(guó)家城市化發(fā)展及其對(duì)環(huán)境的影響，提出了亞洲國(guó)家推進(jìn)綠色城市化的政策建議。我們認(rèn)為，報(bào)告中指出的亞洲其他國(guó)家在促進(jìn)城市化可持續(xù)發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有重要借鑒意義，報(bào)告的研究思路和方法、發(fā)布的數(shù)據(jù)指標(biāo)及分析、提出的政策建議對(duì)我國(guó)“十二五”城鎮(zhèn)化專項(xiàng)規(guī)劃的研究和編制都具有一定的參考價(jià)值。現(xiàn)將報(bào)告的主要觀點(diǎn)整理如下(報(bào)告以英文為準(zhǔn))。

　　如今，亞洲城市人口增加史無(wú)前例。大量人群迅速移居到城市中，超大城市的數(shù)量不斷攀升，人口密度極高。由于亞洲的城市化水平尚低，上述趨勢(shì)仍將延續(xù)。亞洲城市化推動(dòng)了亞洲的崛起，但同時(shí)也給該地區(qū)乃至全球帶來(lái)了挑戰(zhàn)和機(jī)遇。其中最顯著的影響就是環(huán)境問(wèn)題。

　　因此，亞洲必須遵循綠色城市化發(fā)展之路，制定有利于提高能效和保護(hù)資源的政策，促進(jìn)新技術(shù)與可再生能源的使用。亞洲綠色城市政策必須適應(yīng)由更多超大城市和衛(wèi)星城市所組成的城市體系。此外，綠色城市化進(jìn)程必須保護(hù)城市貧困人口，確保增長(zhǎng)的普惠性和可持續(xù)性。

　　一、亞洲城市化進(jìn)程具有獨(dú)特性

　　從1980年到2010年，亞洲城市人口增長(zhǎng)數(shù)量超過(guò)10億，高于其他地區(qū)的總和，預(yù)計(jì)到2040年還將有10億人口加入城市居民的行列。這種大規(guī)模的城市化進(jìn)程在中國(guó)、印度、巴基斯坦、印度尼西亞及孟加拉尤其顯著。據(jù)最新估計(jì)，當(dāng)前亞洲地區(qū)的城市居民幾乎占全球城市居民的一半，其城市人口數(shù)量為歐洲地區(qū)的三倍以上，而歐洲的城市人口數(shù)量位居全球第二。

　　亞洲的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，在短短61年內(nèi)，中國(guó)的城市人口占比就從10%上升到了50%，而拉丁美洲歷經(jīng)210年才完成這一進(jìn)程，歐洲歷經(jīng)了150年，北美則是105年。預(yù)計(jì)亞洲地區(qū)的城市人口增速將繼續(xù)超過(guò)其他任何地區(qū)。

　　亞洲城市化具有人口密度高、超級(jí)城市聚集的特點(diǎn)。目前，全球人口最稠密的三大城市（孟買(mǎi)、加爾各答、卡拉奇）都位于亞洲，全球10個(gè)人口最稠密城市中有8個(gè)在亞洲。2010年，全球23個(gè)超大城市（居住人口超過(guò)1000萬(wàn)的城市）中有12個(gè)在亞洲，占全球的一半以上。

　　亞洲城市化進(jìn)程仍然任重道遠(yuǎn)，超大城市的數(shù)量和規(guī)模還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)張。2010年，亞洲各個(gè)國(guó)家最大城市人口占所有城市人口的比重僅有43%，而全球?yàn)?2%。到2050年，亞洲城市化水平預(yù)計(jì)將達(dá)到63%，仍然低于67%的全球平均水平。因此，亞洲各城市的人口密度仍將上升，人口也會(huì)繼續(xù)增加。到2025年，亞洲超大城市的數(shù)量將達(dá)到21個(gè)，全球?qū)⑦_(dá)到37個(gè)。

　　二、亞洲城市化進(jìn)程將帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)

　　亞洲城市化驚人的規(guī)模、速度及人口密度將帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。城市犯罪率上升、貧民窟擴(kuò)張、收入不平等加劇等問(wèn)題可能會(huì)隨之而來(lái)。最重要的是，這種空前的城市化進(jìn)程將會(huì)加劇亞洲地區(qū)本已重負(fù)不堪的環(huán)境壓力?！?012關(guān)鍵指標(biāo)》主題報(bào)告將重點(diǎn)關(guān)注亞洲城市化進(jìn)程中的污染與自然災(zāi)害的脆弱性問(wèn)題。

　　上述亞洲城市化進(jìn)程的獨(dú)特性令上述挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻，因?yàn)楫?dāng)前較低的城市化水平,表明亞洲城市化還有很長(zhǎng)的路要走?？焖俪鞘谢馕吨{(diào)整或者學(xué)習(xí)的時(shí)間較少。超大城市數(shù)量的增加以及自身規(guī)模的不斷擴(kuò)大，造成管理上的難題，而高密度則令城市在自然災(zāi)害和疾病面前變得更加脆弱。要合理應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，就要讓綠色政策成為21世紀(jì)亞洲城市規(guī)劃的核心。

　　洪災(zāi)脆弱性將隨著城市化進(jìn)程而加劇，到2025年，預(yù)計(jì)有4.1億亞洲城市人口將受到海岸洪水的威脅。2010年，已有超過(guò)3億人受到海岸洪水的威脅，約有2.5億人可能遭受內(nèi)陸洪水的侵襲，如去年席卷曼谷的洪水。到2025年，后者的人數(shù)將增加到3.5億人左右。在諸如達(dá)卡、胡志明市、天津等大城市中，一半以上的人口將遭受內(nèi)陸洪水與海岸洪水的雙重威脅。

　　全球人口最稠密的城市中有一半以上位于亞洲，據(jù)世界衛(wèi)生組織稱，在該地區(qū)每年有50萬(wàn)人死于空氣污染。亞洲城市的空氣污染明顯高于全球其他地區(qū)，67%的亞洲城市（非亞洲城市僅為11%）未達(dá)到歐盟40?g/m3的PM10空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)用于衡量空氣中的顆粒物污染狀況。

　　2000到2008年間，與全球其他地區(qū)18%的增長(zhǎng)相比，亞洲地區(qū)的人均溫室氣體排放量增長(zhǎng)了97%，其中大部分排放量來(lái)自城市。此外，隨著亞洲的不斷增長(zhǎng)，環(huán)境質(zhì)量將進(jìn)一步惡化。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線表明，隨著收入增長(zhǎng)，環(huán)境惡化水平會(huì)先升后降。基于這條曲線，亞洲仍處于CO2與PM10曲線的上升一側(cè)。按1990年價(jià)格計(jì)算，亞洲地區(qū)平均收入約為3900美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于文獻(xiàn)中提供的“拐點(diǎn)”水平。以1995年價(jià)格計(jì)算，溫室氣體排放的拐點(diǎn)在19100美元到25100美元之間。

　　如果一如往常不加控制，到2050年，人均二氧化碳排放量將達(dá)到10.2噸，是2008年排放水平的三倍，從而給亞洲及全球帶來(lái)災(zāi)難性后果。目前全球五大二氧化碳排放經(jīng)濟(jì)體中有三個(gè)位于亞洲，人均排放量也在以驚人的速度增長(zhǎng)。

　　同時(shí)，亞洲地區(qū)在2010年有5.06億貧民窟人口，占全球貧民窟總?cè)藬?shù)的61%以上。僅南亞就有亞洲地區(qū)38%的貧民窟人口。亞洲1/4的城市人口（約4.08億人）無(wú)法享用基本的衛(wèi)生設(shè)施。

　　希望猶存：加以正確治理，城市群也能夠協(xié)助改善環(huán)境

　　環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線并非鐵律。城市化也能幫助改善環(huán)境。它能夠推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而服務(wù)業(yè)的污染水平通常會(huì)低于制造業(yè)；促使傳統(tǒng)的制造業(yè)搬離大城市中心；更有效地利用自來(lái)水、基本衛(wèi)生與固體廢物處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)；顯著提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；推進(jìn)綠色技術(shù)等的創(chuàng)新。與城市化緊密相關(guān)的還包括教育程度的提高、中產(chǎn)階級(jí)的壯大以及出生率的下降，這些也會(huì)對(duì)資源利用及環(huán)境帶來(lái)廣泛的有利影響。

　　事實(shí)上，由于采用了更好的技術(shù)與政策，亞洲的城市化—環(huán)境曲線正隨著時(shí)間的推移朝有利方向變化。在過(guò)去的20年中，亞洲的城市化—環(huán)境曲線一直在朝下、朝左移動(dòng)，這意味著在相同的城市化水平下，排放量和污染都在減少，峰值將更快到來(lái)。從上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)前10年，該曲線移動(dòng)表明，人均PM10 (?g/m3)與C02排放量與預(yù)期相比分別下降了20%和27%。

　　三、亞洲綠色城市化政策

　　在綠色亞洲城市化戰(zhàn)略中，綜合考慮到亞洲城市化的速度與規(guī)模，節(jié)能減耗將成為第一要?jiǎng)?wù)。為了讓該地區(qū)挖掘后來(lái)者優(yōu)勢(shì)，利用可再生能源和新技術(shù)、開(kāi)拓新領(lǐng)域也至關(guān)重要。最后，亞洲的城市化必須保持普惠性和可持續(xù)性。

　　亞洲綠色城市化戰(zhàn)略還應(yīng)考慮到亞洲城市化的特殊模式。與美國(guó)和歐洲不同，亞洲的城市體系將更多地以超大城市加衛(wèi)星城市為主要形式。在亞洲的城市化過(guò)程中，大量人口將聚集在相對(duì)較小的空間內(nèi)，這樣可以充分發(fā)揮在提供諸如自來(lái)水、衛(wèi)生設(shè)施等基礎(chǔ)服務(wù)時(shí)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。交通與通信技術(shù)變革使高效的公共交通體系成為可能，而這一體系將在亞洲城市化進(jìn)程中起到至關(guān)重要的作用。

　　1、提高效率與節(jié)約資源將降低現(xiàn)有的資源與能源消耗

　　價(jià)格合理化至關(guān)重要，價(jià)格要能體現(xiàn)全面的社會(huì)成本，高效地分配資源。為達(dá)到這一目標(biāo)，可征收擁堵費(fèi)和排放費(fèi)（如新加坡），并取消效率低下的補(bǔ)貼(如印尼)。其他范例包括韓國(guó)征收碳稅、菲律賓針對(duì)水電及其他公共設(shè)施采取遞增階梯定價(jià)等。

　　應(yīng)及時(shí)出臺(tái)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。這些措施可以糾正在空氣、水、車輛及電器等方面市場(chǎng)失靈或協(xié)調(diào)失效的情況。政府可以借鑒印尼的做法，建設(shè)綠色工業(yè)區(qū)，幫助制造企業(yè)搬遷。完善的規(guī)章制度也有助于減少或防止城市無(wú)計(jì)劃擴(kuò)張。

　　使用快速公共交通，降低污染。衛(wèi)星城市的快速連接可減輕超大城市樞紐的負(fù)擔(dān)，提高城市生活質(zhì)量。例如中國(guó)的快速公交系統(tǒng)可減輕環(huán)境污染，印度在人口稠密城市修建地鐵也大有幫助。

　　2、利用可再生能源和新技術(shù)

　　各國(guó)可推進(jìn)或采用環(huán)境保護(hù)及高效能源技術(shù)。例如菲律賓和泰國(guó)利用垃圾發(fā)電廠來(lái)減輕污染，同時(shí)生成可再生能源。中國(guó)則通過(guò)進(jìn)口或研發(fā)等方式獲得綠色技術(shù)。

　　亞洲在城市規(guī)劃中必須重點(diǎn)考慮環(huán)境問(wèn)題。目前中國(guó)正在試行以可再生能源作為新建衛(wèi)星城市的主要能源。以優(yōu)質(zhì)鐵路系統(tǒng)為主干、在有軌交通線上建設(shè)步行即可通達(dá)的小型衛(wèi)星城市群，城市無(wú)序擴(kuò)張問(wèn)題可得到解決，同時(shí)擺脫對(duì)高速公路及干線公路的嚴(yán)重依賴，重振現(xiàn)有的城市中心。 

　　采用替代能源及“智能”電網(wǎng)提高效率并減少排放。

　　3、保護(hù)貧困人口，促進(jìn)社會(huì)和諧和包容性：

　　決策者應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)能應(yīng)對(duì)氣候變化的城市。完成該項(xiàng)工作需要在安全區(qū)域修建房屋，讓貧困人口能夠承受住房費(fèi)用，投資于排水基礎(chǔ)設(shè)施，以及改善氣象預(yù)報(bào)準(zhǔn)確性。

　　在改善城市貧民窟現(xiàn)狀方面必須取得進(jìn)展。如給予貧民窟居民土地產(chǎn)權(quán)，發(fā)放與居住期限掛鉤的住房券（其價(jià)值與居民在城市的居住期限相關(guān)聯(lián)），為貧民窟地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

　　4、通過(guò)綠色財(cái)政、透明度及責(zé)任制，促進(jìn)政策落實(shí)：

　　公共財(cái)政應(yīng)為綠色城市提供資金。完成該項(xiàng)工作需要拓寬稅基和政府收入，增加地方城市政府更廣泛、深入地進(jìn)入資本市場(chǎng)的渠道，進(jìn)而降低城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的融資成本。

　　鼓勵(lì)政府官員，保證透明度和責(zé)任感。這包括向公眾和非政府機(jī)構(gòu)披露城市政府在環(huán)境治理或保護(hù)方面的表現(xiàn)，舉辦全國(guó)性競(jìng)賽，鼓勵(lì)“力爭(zhēng)上游”，對(duì)優(yōu)異表現(xiàn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

　　亞洲城市化進(jìn)程在速度與規(guī)模上均不同于以往，同時(shí)也引發(fā)并面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。如果管理得當(dāng)，該進(jìn)程同樣可以釋放出應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的力量。亞洲的未來(lái)取決于利用最佳實(shí)踐和政策創(chuàng)新來(lái)推進(jìn)綠色城市化，藉此確保城市居民和全球人口能夠享受到更好的生活。

　　英文報(bào)告作者Guanghua Wan、Matthew Kahn

　　(報(bào)告中文摘要未經(jīng)亞行核實(shí))

　?。ㄎ恼聛?lái)源國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心內(nèi)部刊物《城鄉(xiāng)關(guān)系研究動(dòng)態(tài)》，摘編轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處）