各地掀起搶建城市群的熱潮

主要城市圈分布圖

　　城市群無疑是新一輪城鎮(zhèn)化的重要載體。隨著新一屆中央及地方政府的開始運(yùn)作，城市群這一概念逐漸成為中國新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵詞之一。

　　6月26日，十二屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議舉行了第一次全體會(huì)議，國家發(fā)改委主任徐紹史在會(huì)上作了關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告。談到城市群，徐紹史表示，要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群。

　　此前曾有消息稱，未來國家級(jí)的城市群將增加到5個(gè)，即已有的長三角城市群、珠三角城市群和環(huán)渤海城市群，再加上有可能即將升格的另外兩個(gè)城市群——長江中游城市群和成渝城市群。有報(bào)道稱，為了爭取國家級(jí)指標(biāo)，這兩個(gè)城市群群內(nèi)的城市正抱團(tuán)突圍。

　　除了爭奪國家級(jí)的城市群，各省級(jí)政府也在今年年初的省級(jí)城鎮(zhèn)化規(guī)劃中開始布局省內(nèi)的次級(jí)城市群。根據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者的采訪，各地已掀起了一番搶建城市群的熱潮。對(duì)此，專家提醒說，城市群的建設(shè)要尊重市場(chǎng)規(guī)律，避免新一輪的“圈地運(yùn)動(dòng)”。

　　地方發(fā)力搶占先機(jī)

　　城市群是中國城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)向，即從“集中優(yōu)勢(shì)發(fā)展特大城市”到“以城市群為載體，發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”。徐紹史表示，要用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，促進(jìn)各類城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　記者獲悉，從2011年開始，國家發(fā)改委就已會(huì)同國土資源部、住建部、財(cái)政部、公安部、民政部等14個(gè)部委，研究制定面向2020年的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。這一規(guī)劃計(jì)劃將在今年內(nèi)完成公布，其中將涉及數(shù)十個(gè)城市群的規(guī)劃。

　　其實(shí)，在2011年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，早就確定了21個(gè)主要城市化地區(qū)，這被認(rèn)為是未來國家主力打造的城市群名單。此規(guī)劃提出，要推進(jìn)這21個(gè)地區(qū)的重點(diǎn)開發(fā)，形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。

　　然而，在國家層面、地方實(shí)踐和學(xué)界，對(duì)城市群的表述不盡相同。

　　根據(jù)國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成的研究，中國已形成了十大城市群，即長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、長江中游城市群、中原城市群、川渝城市群和關(guān)中城市群。

　　肖金成透露，以2009年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，這10大城市群的面積占全國國土面積的11%，承載人口是39.24%，GDP占全國的比重接近2/3。他認(rèn)為，未來中國還將形成湘東、江淮、北部灣、吉林中部、黑龍江西南部以及新疆天山北坡6個(gè)城市群。

　　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012年完成的《2010中國城市群發(fā)展報(bào)告》則描繪了另一個(gè)城市群圖景。報(bào)告稱，中國正在形成23個(gè)城市群，它們將呈現(xiàn)為“15+8”的空間結(jié)構(gòu)格局，其中15個(gè)為達(dá)標(biāo)城市群，還有8個(gè)是尚未達(dá)標(biāo)的城市群。

　　而在地方的實(shí)踐中，城市群又是另一番樣子。城市群的范圍基本上為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化率目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，因此出現(xiàn)了與國家規(guī)劃或?qū)W界觀點(diǎn)重合，又有所不同的景象。為了完成當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化率指標(biāo)，地方已經(jīng)開始搶建城市群。

　　《河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》稱，河北省將建設(shè)“兩群一帶”，以承德、張家口、廊坊、保定為主體構(gòu)建環(huán)首都城市群，以石家莊、衡水、邢臺(tái)、邯鄲為主體構(gòu)建冀中南城市群，以秦皇島、唐山、滄州為主體構(gòu)建沿海城市帶。

　　今年1月份，山東省政府也發(fā)布了《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2012-2020年)》，提出到2015年，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，并基本形成山東半島城市群、濟(jì)南省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈、黃河三角洲城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和魯南城鎮(zhèn)帶一體化快速發(fā)展新格局。

　　提出類似計(jì)劃的還有其他省份：比如四川省提出了打造四大城市群的目標(biāo)；湖北提出了以武漢為核心的“8+1”城市群規(guī)劃；湖南則提出了以長株潭為核心的“3+5”城市群計(jì)劃……它們的發(fā)力都是為了在新一輪城鎮(zhèn)化中搶占先機(jī)。

　　打造省內(nèi)新增長極

　　省級(jí)政府熱衷于布局區(qū)域性城市群，市縣級(jí)政府熱衷于加入城市群，其外因無外乎城鎮(zhèn)化率的壓力。另外，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)日益一體化的今天，中國的諸多省份已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不平衡狀況，布局次級(jí)城市群，打造省內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)增長極是讓區(qū)域發(fā)展重歸平衡的途徑。

　　根據(jù)去年召開的四川省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議，目前四川省城鎮(zhèn)化的問題是城鎮(zhèn)化水平差異加大，有的城市城鎮(zhèn)化率已超過60%，但仍有些地區(qū)城鎮(zhèn)化率未超過40%。到2017年，四川省城鎮(zhèn)化水平的目標(biāo)是城鎮(zhèn)化率要超過50%，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

　　關(guān)于城市化空間布局，四川省發(fā)改委主任唐利民坦承，四川省內(nèi)的城市結(jié)構(gòu)不合理。在浙江、江蘇、山東等省份都有兩個(gè)及以上的大型城市，但在四川省，成都一家獨(dú)大?！俺顺啥纪猓拇ㄟ€需要培育新的增長極?！碧评裾f。

　　2011年的數(shù)據(jù)顯示，成都市全市地區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)到6950.6億元，占四川省當(dāng)年GDP總額的33.1%。四川省決策咨詢委員會(huì)委員漆先望表示，四川缺乏除省會(huì)城市之外的其他經(jīng)濟(jì)增長極，這將難以帶動(dòng)全省協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　為此，四川省政府從今年年初開始編制建設(shè)“四大城市群”的方案。四川省計(jì)劃在省內(nèi)布局成都平原城市群、川南城市群、川東北城市群和攀西城市群。根據(jù)規(guī)劃，四川省有意將川南城市群打造成省內(nèi)的第二經(jīng)濟(jì)增長極。

　　談到四川省四大城市群的發(fā)展思路，四川省住建廳廳長何健稱，川南城市群與成都平原城市群一同被列入“優(yōu)先發(fā)展”范疇；川東北城市群還在培育的過程中；而攀西城市群，仍在有意識(shí)地培育其成為城市群的條件。

　　四川省將此稱為“次級(jí)突破”。川南城市群有著成為次級(jí)突破先頭軍的潛力，因?yàn)榇铣鞘腥簝?nèi)城市有著雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)。資料顯示，在1978年到1985年間，川南的總體GDP水平曾占到了全省的近30%，而今這一比重僅為18%。

　　目前四川也開始按城市群分區(qū)監(jiān)測(cè)。四川省統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年1～2月，四大城市群投資增長速度均超過20%。其中川南城市群發(fā)展速度領(lǐng)先，增速達(dá)到32.6%，高出四川省平均水平9.2個(gè)百分點(diǎn)。

　　西南交通大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市管理研究中心主任戴賓認(rèn)為，作為具有典型多中心城市群特征的川南城市群，不到3.4萬方公里的空間范圍內(nèi)存在4個(gè)地區(qū)性中心城市，這在全國都不多見。

　　四川省國土資源廳黨委書記、廳長楊冬生此前擔(dān)任川南城市群內(nèi)城市宜賓市市委書記。他認(rèn)為，川南城市群完全能夠成為四川經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二梯隊(duì)。曾擔(dān)任川南城市群內(nèi)城市內(nèi)江市市委書記的唐利民則表示，省發(fā)改委的著力點(diǎn)要放在除了成都平原城市群之外的其他城市群上，比如川南城市群。

　　抱團(tuán)力破塌陷困局

　　對(duì)于市縣級(jí)政府而言，除了來自于省政府的布局規(guī)劃外，他們積極參與城市群建設(shè)的內(nèi)因則是發(fā)展的困境。比如川南城市群內(nèi)的四座城市——內(nèi)江市、宜賓市、自貢市和瀘州市，均地處成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)兩大城市重慶和成都之間，已形成“中部塌陷”困局。

　　四川省委黨校曾對(duì)此現(xiàn)象做過一項(xiàng)研究。研究發(fā)現(xiàn)，只有重慶、成都的綜合競(jìng)爭力得分大于0，成都平原城市群綜合競(jìng)爭力平均得分為0.016915，川南城市群平均得分為-0.344982，川
東北城市群平均得分為-0.136728。

　　研究稱，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部，城鎮(zhèn)分布密集，但兩個(gè)核心城市呈現(xiàn)離心發(fā)展，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用不夠，而連接成渝兩大城市的四川中部地區(qū)一帶，缺少大城市的過渡和支撐，中部地區(qū)塌陷，存在較大的經(jīng)濟(jì)低谷，川南5市競(jìng)爭力下降嚴(yán)重。

　　這一點(diǎn)，時(shí)任內(nèi)江市市委書記的唐利民深有體會(huì)。2008年4月份剛從綿陽市調(diào)到內(nèi)江工作時(shí)，他曾跑遍內(nèi)江114個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，找過市里300多名干部，“90%以上干部在談話中都流露出一種失落感?！碧评裾f，被邊緣化的擔(dān)憂彌漫整個(gè)內(nèi)江。

　　唐利民在到內(nèi)江后的全市第一次常委擴(kuò)大會(huì)議上，提出了三年要翻一番的目標(biāo)。這讓場(chǎng)下的官員們深感不可思議，唐利民從此有了“翻番書記”的稱號(hào)。但在他看來，內(nèi)江市必須主動(dòng)出擊，才能不被邊緣化。積極迎合川南城市群建設(shè)正是突圍手段之一。

　　四川省住建廳廳長何健擔(dān)心，川南城市群的弱點(diǎn)在于四兄弟城市發(fā)展不均衡。他建議四個(gè)城市要注重加強(qiáng)協(xié)調(diào)，避免惡性競(jìng)爭?！霸谙乱徊降陌l(fā)展中應(yīng)該合理分工，避免產(chǎn)業(yè)雷同，建立利益分享機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、稅收分享機(jī)制等等。”

　　中國大多數(shù)省份與四川省的情況大抵相同，即除了省會(huì)城市及周邊城市，很難再找到第二個(gè)經(jīng)濟(jì)增長極。為了發(fā)揮省會(huì)首位城市的輻射功能，縮小地區(qū)間差距，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，在省內(nèi)有條件的城市中布局區(qū)域性城市群就顯得尤為重要。

　　而這些區(qū)域性城市群內(nèi)的城市也因各種資源集中于省會(huì)而日益邊緣化，要想重新突圍，抱團(tuán)合力建設(shè)城市群是一個(gè)政治正確并且符合經(jīng)濟(jì)利益的選擇。

　　對(duì)于如何建設(shè)城市群，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)是否形成了城市群，需具備3個(gè)條件，第一，一定要有大都市；第二，要有一定的城市數(shù)量；第三，城市之間的聯(lián)系十分密切，功能能夠互補(bǔ)。

　　盡管并不認(rèn)同城市群可以通過規(guī)劃形成，但肖金成樂見城市群的出現(xiàn)，“任何推動(dòng)區(qū)域一體化的行為都應(yīng)該得到支持，不過城市群的發(fā)展要尊重客觀規(guī)律，要避免圈地運(yùn)動(dòng)?！毙そ鸪蓪?duì)記者說。