京津冀生態(tài)保護(hù)整體方案預(yù)計(jì)7月出臺

常紀(jì)文 　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
　

　　記者近日從權(quán)威人士處了解到，由于種種原因，原定于本月底通過的《京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)整體方案》將推遲到下月中旬，作為京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃整體方案的重要組成部分，《京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)整體方案》自醞釀以來，備受各界矚目。外界認(rèn)為，京津冀一體化多年沒有推動，此番重啟，環(huán)境問題太嚴(yán)重是邁向一體化的誘因和推手，特別是在應(yīng)對大氣污染方面，向來高大上的北京突然意識到，山水相連、空氣相通，解決“霾鎖京城”必須要跨區(qū)協(xié)作。改善環(huán)境質(zhì)量，既是一體化的誘因和推手，也是目的之一。當(dāng)前的京津冀環(huán)保一體化，重點(diǎn)內(nèi)容是什么？需要什么制度和措施保障？為此，本報記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文。
　　
　　堅(jiān)持五個原則
　　
　　記者：您認(rèn)為京津冀環(huán)保一體化最重要的內(nèi)容是什么？
　　
　　常紀(jì)文：一是重點(diǎn)保護(hù)首都及周邊地區(qū)生態(tài)的原則。京津冀一體化多年沒有推動，此番重啟，環(huán)境問題太嚴(yán)重是邁向一體化的誘因和推手。
　　
　　二是重點(diǎn)保護(hù)大氣和水環(huán)境的原則。要通過節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)來改善京津冀地區(qū)大氣和水環(huán)境質(zhì)量。
　　
　　三是空間開發(fā)利用格局一體化原則。意指整體保護(hù)、一體化協(xié)同化保護(hù)。首先要考慮整體性、相關(guān)性，再在整體性里面安排每個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，環(huán)境容量、如何發(fā)展，要立足整體環(huán)境質(zhì)量要求，劃定每個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求，研究具體的生態(tài)建設(shè)措施、節(jié)能減排措施。空間開發(fā)利用格局一體化包括海陸一體、水陸一體、資源與環(huán)保一體、節(jié)能與治污一體、節(jié)水與治污一體、污染防治與生態(tài)修復(fù)，生態(tài)建設(shè)一體化、大氣和水一體化。
　　
　　四是功能與用途管制原則。嚴(yán)格按照禁止開發(fā)、限制開發(fā)、允許開發(fā)的原則對土地用途和功能進(jìn)行管理。優(yōu)化工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。京津冀三地要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同功能地區(qū)實(shí)行不同準(zhǔn)入條件。
　　
　　五是約束與激勵并重原則。激勵特別針對河北。如果河北環(huán)境保護(hù)工作做好了，北京可以多給河北一些資源，中央政府應(yīng)當(dāng)多給河北一些獎勵。另外，通過法律法規(guī)約束政府不保護(hù)環(huán)境行為，防止地方保護(hù)主義。
　　
　　改革措施到位
　　
　　記者：環(huán)保一體化需要對哪些方面進(jìn)行改革？
　　
　　常紀(jì)文：一是嚴(yán)格執(zhí)法。落實(shí)新環(huán)保法有關(guān)“違法成本高”的立法要求，使企業(yè)自覺自愿遵守法律。通過嚴(yán)格執(zhí)法，為區(qū)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保專業(yè)化創(chuàng)造需求，通過環(huán)保產(chǎn)業(yè)改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。目前，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)年增長率為18%。自2008年哥本哈根氣候變化會議召開以來，中國在大氣和水方面的標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)，中國要節(jié)能減排，單位GDP能耗強(qiáng)度下降40%~45%，由此中國企業(yè)的環(huán)保投入增大，收益減少，因此必須做強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。通過環(huán)保金融與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，環(huán)保產(chǎn)業(yè)與環(huán)保投資社會化相結(jié)合，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造機(jī)會。而這一切的實(shí)現(xiàn)，依賴嚴(yán)格執(zhí)法。
　　
　　二是通過加強(qiáng)水污染集中處理，大氣和水污染的專業(yè)化治理，促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的體制改革，減少環(huán)境保護(hù)成本，提高環(huán)境保護(hù)效益。要重視利用現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)開展污染集中處理。
　　三是開展京津冀地區(qū)新的總量控制與排污權(quán)有償使用交易?？偭靠刂瓢ㄋ康目偭靠刂疲üI(yè)）、區(qū)域煤炭使用的總量控制、污染物排放總量控制。要統(tǒng)籌考慮整個京津冀地區(qū)環(huán)境容量，再行分配三地排污指標(biāo)。開展水污染物排污權(quán)交易和大氣污染物排污權(quán)交易。研究開展渤海灣海域的排污權(quán)交易。這既有利于改善環(huán)境又可降低成本，還能增加部分企業(yè)環(huán)境收益。
　　
　　此外，必須對水權(quán)和水價進(jìn)行改革。
　　
　　體制與責(zé)任問題
　　
　　記者：京津冀一體化需要什么樣的配套體制？
　　
　　常紀(jì)文：京津冀一體化單純依靠區(qū)域協(xié)調(diào)難度很大，需要強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為組織保障。一則考慮借鑒當(dāng)年的三峽工程建設(shè)委員會，在中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，成立專門的京津冀一體化委員會，主任由國務(wù)院副總理兼任。其中的環(huán)保職能，由環(huán)境保護(hù)部承擔(dān)。交通職能，由交通運(yùn)輸部承擔(dān)。京津冀一體化委員會的成立，將對促進(jìn)長三角、珠三角的一體化發(fā)展具有示范作用。
　　
　　或者，國家也可以考慮成立專門的區(qū)域一體化委員會，負(fù)責(zé)京津冀、長三角、珠三角整體工作。
　　
　　監(jiān)測體制方面，針對當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假時有發(fā)生，建議在環(huán)境保護(hù)部的領(lǐng)導(dǎo)下，由一體化委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織京津冀地區(qū)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，防止弄虛作假現(xiàn)象存在。
　　
　　記者：各方責(zé)任如何認(rèn)定？
　　
　　常紀(jì)文：第一，厘清區(qū)域和行業(yè)責(zé)任，實(shí)行共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，京津冀有共同責(zé)任，但是有差別，與氣候變化強(qiáng)調(diào)的責(zé)任不同，京津冀地區(qū)強(qiáng)調(diào)歷史責(zé)任不太現(xiàn)實(shí)，應(yīng)側(cè)重現(xiàn)實(shí)，摸清三地環(huán)境質(zhì)量、污染物排放總量、區(qū)域生態(tài)建設(shè)狀況?；谶@三個方面，建立有差別的責(zé)任。例如北京交通壓力大，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交通管制，落實(shí)公交優(yōu)先，減少交通大氣污染物排放；河北工業(yè)污染物排放總量多，減排任務(wù)就要重點(diǎn)抓。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)建區(qū)域和行業(yè)生態(tài)補(bǔ)償與幫助機(jī)制。比如北京幫助河北建造經(jīng)濟(jì)林，為河北優(yōu)秀企業(yè)到北京發(fā)展提供政策支持。
　　第二，強(qiáng)調(diào)社會和公眾的節(jié)能減排責(zé)任。京津冀地區(qū)應(yīng)采取統(tǒng)一的交通管制措施，協(xié)調(diào)的預(yù)警（建立在監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上）和應(yīng)急機(jī)制。如果說京津冀一體化離不開強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制，那么缺乏公眾的參與和監(jiān)督也是無效的。公眾監(jiān)督對保證企業(yè)守法、促進(jìn)地方政府履行監(jiān)督責(zé)任非常重要。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的交叉檢查執(zhí)法機(jī)制。北京檢查河北、河北檢查天津、天津檢查北京，還應(yīng)邀請人大代表、政協(xié)委員和NGO參加。

　　建立支持公益訴訟的機(jī)制。河北省即將出臺《河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例》，鼓勵公眾監(jiān)督地方政府是否重視履行法律監(jiān)管職責(zé)，對企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)法。建議北京、天津也出臺相應(yīng)條例。
　　
　　記者：還需要什么法律制度保障？
　　
　　常紀(jì)文：放眼未來，要考慮京津冀一體化后，吸引力增加，人口總量會增加，這很可能會帶來整個地區(qū)的環(huán)境壓力變大。應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院牽頭，起草《京津冀環(huán)境保護(hù)條例》，綜合解決京津冀地區(qū)環(huán)境問題。中國的環(huán)境法發(fā)展到今天，理論上、邏輯上的環(huán)境法框架體系已經(jīng)建立，現(xiàn)在的環(huán)境立法已進(jìn)入問題為導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)立法階段。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過條例推進(jìn)方案落到實(shí)處。