新城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中的城市經(jīng)營理念與策略

　　從世界各國城市化的空間擴張來看，當城市規(guī)模達到一定程度時，為了解決城市問題和矛盾，普遍選擇新的增長點，并逐漸培育成為新區(qū)或城市副中心。目前國內(nèi)很多大中城市隨著城市化進程的加快、城市規(guī)模急劇擴大、經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進進入階段性發(fā)展時期，都先后提出了城市的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，以期通過選擇有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)或地區(qū)作為突破口，集中投資，使之具有快速增長能力和擴散能力，達到帶動和促進區(qū)域經(jīng)濟的目的，并通過跳躍式的城市空間擴展，達到控制城市無限蔓延和改善城市空間環(huán)境的效果。這種新城鎮(zhèn)開發(fā)并非單純的拉開城市的骨架，而是通過營造基礎設施和公共設施完善的新城鎮(zhèn)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和便利的生活環(huán)境，形成相對獨立、功能完善的新區(qū)。 　　隨著全球化時代的到來和城市間競爭的加劇，城市發(fā)展的戰(zhàn)略思路正從傳統(tǒng)的建設導向轉(zhuǎn)為經(jīng)營導向，以期通過將城市的各類資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，從而提高綜合競爭力，使城市在經(jīng)濟全球化和信息網(wǎng)絡化所編織的一個新的全球、區(qū)域發(fā)展城市網(wǎng)絡中占據(jù)更有利的位置。新城鎮(zhèn)開發(fā)作為城市發(fā)展制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟增長相當重要的一部分，更應重視充分挖掘各種資源的最大價值，使新城鎮(zhèn)具有極強的資源整合和轉(zhuǎn)化能力，并在提高城市綜合競爭力的過程中發(fā)揮積極作用。 　　一、新城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展中城市經(jīng)營的理念、目標和模式 　　1.經(jīng)營理念由資金導向轉(zhuǎn)向功能導向，以提升城市綜合競爭力為目標 　　初級階段的城市經(jīng)營是以資金為導向的城市經(jīng)營理念，其主要是通過城市資源的市場化運作，以期盡可能多的獲得城市建設資金。這種經(jīng)營方式往往只重視城市建設資金的籌措，而忽視城市土地、空間和文化等資源的可持續(xù)利用，難以正確處理好城市短期建設擴張與長期規(guī)劃發(fā)展的關(guān)系。相對于以資金為導向的城市經(jīng)營理念，以功能為導向的城市經(jīng)營則注重對城市資源進行以服務于城市功能提升為主要目的的資本資產(chǎn)運作和管理。這種以功能為導向的城市經(jīng)營理念將貫穿于新城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、管理和營銷的全過程。 　　當今全球經(jīng)濟一體化和新技術(shù)革命正在改變?nèi)藗兩磉叺囊磺?，也正在改變著城市發(fā)展戰(zhàn)略的觀念。新的城市發(fā)展戰(zhàn)略觀念認為：評價城市的發(fā)展前景應主要關(guān)注城市動態(tài)的競爭能力——城市要素聚集能力和資源增值能力，及對其所在區(qū)域進行資源優(yōu)化配置的能力，從根本上看是強調(diào)一個城市在未來環(huán)境中的發(fā)展?jié)摿蛻兡芰Α罡偁幒蛣?chuàng)新的制度環(huán)境。因此新城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略將更強調(diào)以城市經(jīng)營為途徑和過程，增強城鎮(zhèn)整體綜合競爭力。將新城鎮(zhèn)發(fā)展的思路從資源導向轉(zhuǎn)向功能導向，并根據(jù)城市功能對城市環(huán)境的要求，運用市場經(jīng)濟手段，對以公共資源為主體的各種可資經(jīng)營的資源進行資本化的市場運作，以實現(xiàn)這些資源資本在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，從而實現(xiàn)城市建設投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、城市功能的提升及城市的可持續(xù)發(fā)展。 　　2.對不同類型的資源采取相應的城市經(jīng)營策略，促進城市空間、產(chǎn)業(yè)、人口和社會的發(fā)展 　　新城鎮(zhèn)的高速發(fā)展和建設將為城市提供難得的大規(guī)模高效率高水平的調(diào)整城市發(fā)展模式的機遇。城市經(jīng)營的理念在城市新城鎮(zhèn)具體的空間、產(chǎn)業(yè)和人口社會發(fā)展策略中的應用將分為兩個層面：第一層面是，對為新城鎮(zhèn)內(nèi)部服務的資源（如市政設施、某些土地運營等）和中心城區(qū)的原有資源，其經(jīng)營的重點將是盤活存量、發(fā)揮經(jīng)濟效益，側(cè)重于“資金導向”的城市經(jīng)營；第二層面是，將為城市乃至更大范圍提供外部服務的新城鎮(zhèn)的資源（如經(jīng)濟與行政管理、高等教育、信息服務和旅游等）作為一種增量資源（即可以產(chǎn)生“觸酶”作用而不斷集聚各類發(fā)展要素，并轉(zhuǎn)化為新的經(jīng)濟與社會資源），這些提升城市功能的戰(zhàn)略性資源，將更多的采用“功能導向”的城市經(jīng)營策略。新城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展策略中應識別和判斷戰(zhàn)略性的城市資源，并通過對不同類型的城市資源采用相應的的經(jīng)營策略，促進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)空間的重組，帶動城市人口和社會空間的重組，并通過城市空間增長及空間形態(tài)的演變，大規(guī)模的調(diào)整和優(yōu)化城市形態(tài)與結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市空間增長方式的轉(zhuǎn)型，促使城市形成合理的空間形態(tài)和美好的城市環(huán)境。 　　3.選擇有效的經(jīng)營模式，加強規(guī)劃對市場的引導功能 　　政府與市場的有機結(jié)合是城市經(jīng)營最為有效的模式。城市政府是城市主要的建設、管理與經(jīng)營者，其對城市的運轉(zhuǎn)和發(fā)展所進行的決策引導、規(guī)范協(xié)調(diào)和服務經(jīng)營行為已形成一種多層次、分系統(tǒng)和從宏觀到微觀的縱橫交織的管理網(wǎng)絡。市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟全球化的趨進，正推動著各國城市管理模式的轉(zhuǎn)變。因我國城市化進程所依賴的背景的復雜性，決定了新城鎮(zhèn)發(fā)展不能完全依賴于市場。在市場主體發(fā)育不完全，市場機制尚未完全建立起來的背景下，單純依靠市場來推動城市化、發(fā)展和提升城市的產(chǎn)業(yè)、提高城市的競爭力顯然是不夠的。因此，在這一階段，新城鎮(zhèn)的經(jīng)營與發(fā)展應非常重視政府的重要導向作用。但政府經(jīng)營中應明晰政府介入與市場推動的合理邊界，在保持市場配置資源的基礎性、獨立性和有效性的前提下，恰當?shù)亟槿胄鲁擎?zhèn)的建設、管理與發(fā)展過程。 　　城市規(guī)劃作為城市運營和提升城市綜合競爭力的直接手段，通過城市空間規(guī)劃和規(guī)劃調(diào)控，將使城市土地資源得到合理配置和長遠規(guī)劃，盤活存量資源，完善城市功能，提高城市品位，形成有個性、有特色的城市空間環(huán)境。同時新城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃將向可能的“客戶群”展現(xiàn)地區(qū)未來的發(fā)展前景和政府部門發(fā)展該地區(qū)的決心，為明確定位的基礎設施項目投資、產(chǎn)業(yè)投資和企業(yè)集聚提供基礎平臺。將城市規(guī)劃作為了一種“生產(chǎn)力”，發(fā)揮其在城市經(jīng)營、城市競爭力提高中的重要作用，目前國內(nèi)已有很多城市在開發(fā)新城區(qū)方面積累了寶貴的經(jīng)驗。其主要思路有三種：一、TOD模式：政府利用規(guī)劃壟斷權(quán)帶來的信息優(yōu)勢，在規(guī)劃的建設區(qū)域首先按非城市建設用地低價征用土地。然后通過基礎設施，主要是交通基礎設施的建設引導開發(fā)。政府基礎設施建設的全部或主要資金來自于出售基礎設施完善的“熟地”，利用“生熟”地價差，平衡建設資金。二、SOD模式：政府通過利用行政壟斷權(quán)的優(yōu)勢和行政及其他城市功能的遷移，使新開發(fā)地區(qū)市政基礎設施和社會服務設施同步完成，進一步加大“生熟”地價差，從而同時獲得空間要素調(diào)整資金的思路。三、AOD模式：政府通過預先發(fā)布某些地區(qū)的規(guī)劃信息，引導市場力量進行先期的相關(guān)投入，以盡快形成與規(guī)劃目標相一致的外圍環(huán)境，以便于政府在最為合適的時機，以較小的投入即可實現(xiàn)原先的規(guī)劃建設意圖。 　　二、新城鎮(zhèn)空間開發(fā)的城市經(jīng)營策略 　　1.新城鎮(zhèn)空間環(huán)境的開發(fā)應滿足市場需求，以促進城市基本經(jīng)濟部分的集聚與擴張 　　城市發(fā)展經(jīng)濟的理論認為，為本城市以外的需要服務的經(jīng)濟活動部分是城市得以存在和發(fā)展的經(jīng)濟基礎，由于它的市場廣闊，發(fā)展彈性很大，其收益又具有投資乘數(shù)效應，所以它是城市規(guī)模擴大、城市發(fā)展的主導力量。而為本城市服務的非基本經(jīng)濟部分與基本經(jīng)濟部分保持一定的比例關(guān)系，具有從屬性，在一定時期它有量的限度，因此需要提高它的品質(zhì)、開拓新的服務領域以作為這部分的激勵重點。城市基本經(jīng)濟部分的聚集和擴張途徑有三個方面：一是本市原有對外服務項目的壯大和發(fā)展；二是本市新辦對外服務項目；三是外來投資建設新的對外服務項目。在新城鎮(zhèn)開發(fā)從成長期到成熟期的過程中，外來投資建設新的對外服務項目因為其來源較為廣泛，彈性很大，對城市跨越式發(fā)展的影響無疑是極為重要的。同時為促進新城鎮(zhèn)形成相對獨立、功能完善的新區(qū)，在新城鎮(zhèn)開發(fā)營造過程中，城市運營商、旅客和居民的市場需求同樣也非常重要，因此應對新城鎮(zhèn)開發(fā)的“客戶群”進行分類研究，深入系統(tǒng)的研究他們對城市經(jīng)營的貢獻方式、時間、周期、數(shù)量和增長速度，以及其對城市空間環(huán)境的具體需求。 　　對于新城鎮(zhèn)的“客戶群”來說，選擇該市投資、經(jīng)營、旅游和居住的最基本條件是因為該城市具有比較優(yōu)越的空間環(huán)境能滿足其需求?？赡艿摹翱蛻羧骸睂Τ鞘锌臻g環(huán)境的需求有硬空間環(huán)境和軟空間環(huán)境之分，既有生產(chǎn)、就業(yè)需求，亦有生活居住等各類消費需求；既有物質(zhì)供給需求，亦有文化供給和制度保障的需求；既有公共基礎設施配套的需求，也有辦公、居住和工業(yè)設施需求；有基礎性需求，也有各產(chǎn)業(yè)特質(zhì)的需求。在越來越成熟的市場環(huán)境下，以新城鎮(zhèn)各類“客戶群”需求為導向的新城鎮(zhèn)規(guī)劃設計與開發(fā)將更多的考慮到投資收益性和各類項目開發(fā)的可實施性，并更有可能在經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三方面獲得統(tǒng)一。 　　2.明確經(jīng)營主體，促進資本營運 　　在國內(nèi)不斷完善的市場經(jīng)濟體制下，社會基本資源——資本和土地越來越多的在私人控制之下，民間資本參與新城鎮(zhèn)開發(fā)與建設的深度與廣度正逐步加大。從前文對城市資源的界定來分析，新城鎮(zhèn)可以開發(fā)的資源包括傳統(tǒng)的有形資源如土地、環(huán)境空間、礦產(chǎn)、基礎設施和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源，以及目前還未被充分開發(fā)利用的現(xiàn)代無形資源如人文、教育、人才等文化資源、政策和行政資源以及地區(qū)購買力等市場資源等。為使資源在整個城市范圍內(nèi)實現(xiàn)資源配置容量和效益的最大化、最優(yōu)化，政府作為管理者和規(guī)則制定與調(diào)控者，正更多的將屬于政府可以調(diào)控的資源交給企業(yè)和市場來經(jīng)營。世界銀行在它的1994年發(fā)展報告《為發(fā)展提供基礎設施》中指出，公共物品具有以下三個特點，即對提供服務有明確的、連貫的目的性；擁有經(jīng)營自主權(quán)，管理者和雇員就對經(jīng)營效果承擔責任；享有財務上的獨立性。這樣城市基礎設施和其他設施中的許多產(chǎn)品和服務，已經(jīng)發(fā)展成為準公共物品，而生產(chǎn)和經(jīng)營這些產(chǎn)品和服務的部門，則可以分別由公有公營、公有私營、私有經(jīng)營和社區(qū)及使用者提供等四種不同體制的實體來經(jīng)營，城市建設也就發(fā)展成為可以引進競爭的產(chǎn)業(yè)部門了。因此可以說政府各級部門和投資公司將是新城鎮(zhèn)經(jīng)營的主體，而新城鎮(zhèn)市民團體將是城市經(jīng)營的輔助力量。充分發(fā)揮政府力、市場力和社會力所控制的資源來實施城市經(jīng)營是成功地進行新城鎮(zhèn)開發(fā)建設的關(guān)鍵。 　　在新城鎮(zhèn)開發(fā)與經(jīng)營過程中政府的基本職責是提供一個穩(wěn)健的投資環(huán)境，以公平有效的政策方針降低投資回報的風險溢價和消費者的消費成本，提高基礎設施的服務水平和服務質(zhì)量。為充分利用市場力所控制的資源來促進新城鎮(zhèn)的開發(fā)建設，政府需明確界定私人資本可以進入的范疇，對土地資源、基礎設施和可以商品化的無形資源制定市場規(guī)則、準入規(guī)則、競爭規(guī)則、交易規(guī)則和有關(guān)的政策措施，建立一套與市場經(jīng)濟相適應的市場經(jīng)營體制，并通過一定的制度建設與創(chuàng)新，使市場資本獲得合理的利潤。以政府為主體的新城鎮(zhèn)基礎設施和公共設施的開發(fā)建設，更多的將建立多元化的城市建設投融資體制，逐步從低效率的財政融資轉(zhuǎn)向中高效率的信貸融資和證券融資為主，并利用政策的杠桿作用進行政策融資。 　　3.新城鎮(zhèn)空間環(huán)境的營造策略 　　新城鎮(zhèn)空間環(huán)境營造與經(jīng)營的目的在于營造城市最佳的投資環(huán)境和宜人的居住環(huán)境，以最大限度的吸引新城鎮(zhèn)可能的“客戶群”。空間環(huán)境的營造過程其實質(zhì)是新城鎮(zhèn)土地的開發(fā)經(jīng)營過程，離不開政府的規(guī)劃引導和建設經(jīng)營過程中的制度創(chuàng)新和各項管理措施的實施。 　　● 保護利用新城鎮(zhèn)的自然環(huán)境和人文環(huán)境。新城鎮(zhèn)的自然環(huán)境和人文環(huán)境是塑造城市獨特個性的相當重要的一部分，自然景觀、人工建筑景觀和歷史建筑景觀的有機結(jié)合將使有形的形象表現(xiàn)新城鎮(zhèn)無形的歷史文化和市民對美的追求。 　　● 單項突進、相對集中的營造策略。單項突進就是選取新城鎮(zhèn)開發(fā)的某些方面，集中力量精心營造，使其取得突破性的進展，從而拉動其他方面的發(fā)展，這是一種跨越式的發(fā)展策略。整體推進的營造策略是循序漸進地整體推進城市的空間環(huán)境建設，解決城市基礎性投資環(huán)境方面存在的問題。新城鎮(zhèn)空間環(huán)境營造宜采用單項突進、相對集中的營造策略，通過在新城鎮(zhèn)中心集中進行基礎設施和社會設施的開發(fā)，如適宜生產(chǎn)服務、商業(yè)服務和行政服務要素聚集的設施，培育新城鎮(zhèn)核心區(qū)的主要功能，以輻射帶動、引導新城鎮(zhèn)的全面開發(fā)。 　　● 實行舊城開發(fā)的引導控制。正確處理新城鎮(zhèn)建設與老區(qū)改造，新城鎮(zhèn)建設與其余地區(qū)開發(fā)之間的關(guān)系。明確在一定時期內(nèi)主要以開發(fā)新城鎮(zhèn)為主，并通過制定相應的政策，引導人力、物力、財力特別是社會投資移向新城鎮(zhèn)，防止投資分散，保證新城鎮(zhèn)開發(fā)取得成效。 　　● 調(diào)整行政區(qū)劃，使新城鎮(zhèn)開發(fā)管理機構(gòu)行政權(quán)和發(fā)展權(quán)相統(tǒng)一。調(diào)整行政區(qū)劃，使行政管理與新城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的要求相一致，并將使新城鎮(zhèn)的開發(fā)管理機構(gòu)擁有相對獨立的行政管理權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和財政權(quán)力。財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，將強有力的激發(fā)新城鎮(zhèn)政府促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的信心。 　　3、新城鎮(zhèn)空間形象的塑造和營銷 　　在日益加劇的全球性競爭中，一個城市的成敗關(guān)鍵，在于在爭奪企業(yè)、旅游者甚至居民的過程中能否取得競爭優(yōu)勢。而要吸引企業(yè)、旅游者和居民，顯然需要了解和滿足他們的需求，同時通過制定和實施有關(guān)營銷策略推廣介紹城市形象。20世紀90年代以來，城市戰(zhàn)略性管理開始進入地方營銷的新時代，這種趨勢是全球性競爭日益加劇的戰(zhàn)略性反映，也是對城市經(jīng)營理念的補充和完善。因此在新城鎮(zhèn)的開發(fā)建設過程中，新城鎮(zhèn)開發(fā)管理機構(gòu)應塑造滿足“顧客”和社會整體利益需求的空間環(huán)境和城市形象，并通過相應的營銷策略和手段推廣全新的城市形象。 　　3.1、以良好的空間環(huán)境為載體，展現(xiàn)新城鎮(zhèn)獨特的品牌形象 　　城市品牌是城市的風格和個性，其凝聚和體現(xiàn)著城市的功能、整體價值取向和對外的輻射力、對內(nèi)的吸引力。樹立新城鎮(zhèn)獨特的品牌形象可以提高知名度，增加資本的含金量，提高資本的利用率?？臻g環(huán)境是城市形象的載體，由以實質(zhì)性的建筑形式、地形、土地使用類別、基礎設施和其所包含的社會和文化內(nèi)涵組成，景觀和環(huán)境的建設是形象建設的主要內(nèi)容之一。新城鎮(zhèn)的空間形象塑造是使森林、花園、草坪、山、水、家居、人文環(huán)境、特色歷史文化、商業(yè)配套、街巷文化等多方面融為一體，分合得當，使新城鎮(zhèn)具有成為有良好的生態(tài)功能和歷史文化內(nèi)涵的生存空間，并能夠得到社會的廣泛認同，創(chuàng)造森林與現(xiàn)代生活的景觀，提升該地區(qū)與其他城市的差異，使市民有榮譽感、自豪感和心理歸宿感，產(chǎn)生傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土情和“根“的情結(jié)。具體來說新城鎮(zhèn)的空間形象景觀文化符號有自然類的建筑景觀、城市街區(qū)景觀、空間景觀、重要雕塑、指示系統(tǒng)和具有特殊意義的“色彩標志”等。 　　在城市空間的集聚與擴散過程中，土地資源將得到合理的配置，但也應關(guān)注城市空間形象的社會意義。完全的商業(yè)性開發(fā)行為使城鎮(zhèn)封閉性、禁入和不適應活動的空間逐漸增多，真正具有社會交往意義的開放性的空間不斷減少?？臻g的私人占有使城市的社會極化和空間分異程度不斷加深，人們將很難找到傳統(tǒng)城市空間那種充滿人性的、動人的有機結(jié)合體。因此新城鎮(zhèn)良好的空間環(huán)境應該能使居住和工作在其中的人能夠滿足其生活、心理、理念和價值實現(xiàn)等多個層次的需求，通過具有人性化的空間環(huán)境塑造引導居民的生活方式和文化觀念，提升新城鎮(zhèn)的品位和素質(zhì)，以高質(zhì)量的生活空間和生活環(huán)境展現(xiàn)新城鎮(zhèn)獨特的文化內(nèi)涵和品牌形象。 　　3.2、整合城市形象資源，開展新城鎮(zhèn)形象營銷工作 　　展開新城鎮(zhèn)形象營銷工作之前應整合城市形象資源，明確整體形象定位。城市個性具有自然與人文的雙重屬性，既有自然景觀基礎，也有人工創(chuàng)造的源泉。城市形象資源包括多個方面，既有自然的地緣地理資源、城市形態(tài)和空間環(huán)境、園林綠色的生態(tài)環(huán)境，也有城市的歷史文化資源、建筑設計特色、區(qū)域規(guī)模和地域特色，以及科技文化聚集和擴散的功能。而形象的塑造，說到底是塑造一種文化。完整的、有層次的形象定位包括有文化定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定位、旅游功能定位、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異化定位、市場結(jié)構(gòu)定位、建筑文化定位、特色定位和主體功能定位等。因此在系統(tǒng)的形象定位前應進行全方位的調(diào)查研究工作。如通過對新城鎮(zhèn)可能的“客戶群”進行全面的調(diào)查研究，確定新城鎮(zhèn)發(fā)展建設不同階段的重點目標“客戶群”；調(diào)查研究新城鎮(zhèn)或城市所有的自然和文化資源 ，以整合和優(yōu)化各類形象資源。 　　開展新城鎮(zhèn)形象營銷工作應進行制度投入，成立新城鎮(zhèn)形象建設、管理與推廣的組織機構(gòu)，同時專門的機構(gòu)不僅要對新城鎮(zhèn)形象的設計、構(gòu)建、策劃、傳播和推廣進行日常管理，而且應根據(jù)新城鎮(zhèn)建設的發(fā)展需要，開展其他相關(guān)的文化資本的運作工作。在新城鎮(zhèn)形象的整體構(gòu)建與推廣中，應采用政府運作和市場運作相結(jié)合的方法，通過政府職能部門、知名品牌企業(yè)集團、專業(yè)的營銷傳播公司和社會團體的廣泛參與，展開立體化、規(guī)模化、多形式的整合宣傳工作。