走出城市規(guī)劃的困境

　　發(fā)揮城市發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)作用 　　隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，城市自主權(quán)逐步擴(kuò)大，為城市根據(jù)本地的實(shí)際情況和發(fā)展思路制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略提供了政策空間。城市發(fā)展戰(zhàn)略是對城市及其區(qū)域在較長時期經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等重大問題的考慮、謀劃和安排。在城市規(guī)劃體系中，城市發(fā)展戰(zhàn)略位于最高層次。城市規(guī)劃是引領(lǐng)城市發(fā)展的龍頭，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃則是城市規(guī)劃的龍頭。目前開展的“十一五”規(guī)劃中，在國家和地方層面都展開了一系列前期研究工作，說明對城市發(fā)展戰(zhàn)略重要性有所認(rèn)識。但是，作為“前期研究”的城市發(fā)展戰(zhàn)略能否真正發(fā)揮它的指導(dǎo)性作用還有很大疑問。城市規(guī)劃的龍頭作用無法得到發(fā)揮，首先是忽視城市發(fā)展戰(zhàn)略造成的。一是城市發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)性地位仍然沒有得到確立，二是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量不高嚴(yán)重地影響了城市規(guī)劃的質(zhì)量和操作。 　　高度綜合是城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要特征，它的工作重點(diǎn)是對構(gòu)成城市系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三個子系統(tǒng)的綜合集成，它的主要手段是通過調(diào)控某些參量促進(jìn)整個系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)朝著有序方向發(fā)展。由于影響城市系統(tǒng)演化的決定性力量是各種要素及其相互關(guān)系共同作用的結(jié)果，所以個別子系統(tǒng)、個別要素的較大和較快的演進(jìn)并不意味著城市系統(tǒng)演化速度也必然加快。城市系統(tǒng)的演化是由少數(shù)慢變量決定的，資源稟賦、人口素質(zhì)、市場化程度和民主化水平可以看作是影響城市發(fā)展的慢變量。城市發(fā)展戰(zhàn)略就是要對這些具有全局性、根本性、長期性的問題提出平衡發(fā)展的具有長期指導(dǎo)意義的總方針和相應(yīng)的制度框架。 　　就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，城市發(fā)展戰(zhàn)略不是研究如何提高城市經(jīng)濟(jì)水平，而是主要研究如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的相關(guān)關(guān)系。在這方面，目前的城市發(fā)展戰(zhàn)略確實(shí)存在著一些思想誤區(qū)，導(dǎo)致失敗的城市發(fā)展戰(zhàn)略比比皆是。典型的如現(xiàn)在很多城市提出的“迅速提高城市化水平”就很成問題?，F(xiàn)實(shí)中我們看到，以此為指導(dǎo)的城市總體規(guī)劃，唯有通過行政變更之類的手段實(shí)現(xiàn)人口和土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，實(shí)際上是“假城市化”。與此類似，“跨越式發(fā)展”、“趕超式發(fā)展”一類的思路也缺乏科學(xué)根據(jù)。這些口號的內(nèi)在邏輯是：想方設(shè)法擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，帶動政府財(cái)稅增加，然后帶動其他領(lǐng)域的改進(jìn)。這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路在市場經(jīng)濟(jì)條件下必然碰壁。理論上說，在整體資源有限的情況下，增加某個局部的資源配置也就意味著其他的局部資源配置數(shù)量相應(yīng)減少，如果資源增量不能得到有效反饋，系統(tǒng)內(nèi)部的相關(guān)關(guān)系就會發(fā)生紊亂。更直接的原因在于以政府主導(dǎo)的資源配置效率低下，不但GDP的增長很大程度上依賴于資源的低效使用，而且資源增量利用的有效性很值得懷疑。按照“跨越式發(fā)展”擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量的要求，城市總體規(guī)劃只能在擴(kuò)大投資和轉(zhuǎn)移支付上做文章。由于自有資金普遍不足，擴(kuò)大投資主要依靠吸引外資，吸引外資困難的城市唯有在土地上打主意。轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是城市對農(nóng)村的掠奪和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)ι鐣?、環(huán)境領(lǐng)域的剝奪，最直接、有效的辦法是以行政命令的侵占耕地。這些年來，亂占耕地現(xiàn)象屢禁不止，這是主要原因。在錯誤的城市發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下將會導(dǎo)致城市規(guī)劃中的短期行為發(fā)生。 　　制定正確的城市發(fā)展戰(zhàn)略，是城市規(guī)劃能夠成功的前提。這就需要對城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等各方面進(jìn)行綜合研究，樹立科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特色。既要克服目前城市發(fā)展戰(zhàn)略存在的各個部門相互脫節(jié)甚至相互矛盾的“拼盤”現(xiàn)象，也要避免千篇一律。同時，發(fā)揮城市發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)作用，需要相應(yīng)的制度保障，在程序上明確其對城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)地位。 　　明確城市規(guī)劃平衡公眾利益的本質(zhì) 　　城市規(guī)劃為了什么？筆者認(rèn)為，一方面，城市規(guī)劃不能直接為刺激經(jīng)濟(jì)服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是市場作用的結(jié)果，城市規(guī)劃不能代替市場，更不能左右市場。但是城市規(guī)劃也不能簡單地順應(yīng)市場，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)本身并不能解決社會公平，市場存在失靈，城市規(guī)劃要通過資源配置和改變空間布局平衡各市場主體的利益關(guān)系，糾正市場失靈。另一方面，城市規(guī)劃也不能為政府行為服務(wù)，政府的失靈比市場的失靈更加可怕。政府把城市當(dāng)作一個虛擬的“企業(yè)”來“經(jīng)營”是目前存在的普遍現(xiàn)象。企業(yè)競爭力提高會帶來效益的提高，這是市場競爭的結(jié)果；城市“競爭力”提高與全體居民福利水平的提高卻沒有直接關(guān)聯(lián)，這是政府失靈的結(jié)果。城市規(guī)劃要通過長期的指導(dǎo)性和嚴(yán)格的法律程序約束政府的行為。糾正市場失靈和政府失靈，核心在于平衡公眾利益。這就需要一系列的城市公共政策作為保障。城市規(guī)劃就是要制定和實(shí)施以平衡公眾利益為中心的城市公共政策。 　　 　　城市是極其復(fù)雜的巨大系統(tǒng)。城市規(guī)劃的目的并非為了強(qiáng)化城市的某一功能，而是要通過調(diào)整城市系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的有序。依照目前的行政體制，城市政府按照特定的意愿完全可以在某一領(lǐng)域——主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，即以經(jīng)濟(jì)為中心——通過強(qiáng)大的投入或傾向性政策促其飛躍。這種做法往往直接導(dǎo)致了城市規(guī)劃的失敗。原因有三：其一，成本極其高昂。在投資饑渴的刺激下，缺乏有效監(jiān)督的政府行為一般存在不計(jì)成本的傾向；其二，風(fēng)險(xiǎn)大。由政府運(yùn)作的資金往往是以政府信用為擔(dān)保的，由于國有資產(chǎn)所有者虛置和沒有問責(zé)制度約束，存在道德風(fēng)險(xiǎn)，政府信用度可疑；其三，這種行為所引致的增長僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一部分量的增長，還不能夠稱為真正意義上的進(jìn)步。由于一個城市創(chuàng)造產(chǎn)值的高低只有在一定的財(cái)政、稅收、福利政策才能體現(xiàn)為居民的福利水平的高低，所以那種以為經(jīng)濟(jì)增長就會帶來城市現(xiàn)代化的觀點(diǎn)根據(jù)不足。以經(jīng)濟(jì)為中心促進(jìn)城市現(xiàn)代化的思想本質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的延續(xù)，還是簡單地把城市看作是一個生產(chǎn)單位，以此為指導(dǎo)思想的城市規(guī)劃必然圍繞著擴(kuò)大城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模而制定，在處理城鄉(xiāng)關(guān)系、財(cái)稅政策、資金投向、土地利用等方面不可避免的存在嚴(yán)重的傾向性，為政府失靈推波助瀾。 　　擺脫政績工程的陰影 　　政績工程是近年來城市規(guī)劃和建設(shè)中雖然備受指責(zé)，但卻普遍和長期存在的行為。 　　政績工程的背后隱含的是利益格局的改變。在現(xiàn)行的政府結(jié)構(gòu)和干部考核制度的雙重作用下，各級政府領(lǐng)導(dǎo)存在通過重新配置資源以形成有利自身和所屬集團(tuán)的新利益格局的沖動，對城市規(guī)劃影響頗深。在政府強(qiáng)大和廣泛的行政手段作用下，頻繁修編規(guī)劃、任意改變規(guī)劃或者干脆拋開規(guī)劃的行為已經(jīng)是普遍現(xiàn)象。通過城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)政績工程需要具備三個條件：其一，城市政府追求政績的行為得到行政考核體制的激勵和支持；其二，規(guī)劃部門的業(yè)務(wù)行為與政府部門的行政行為關(guān)聯(lián)密切；其三，城市民主自治能力欠缺，對政府行為的監(jiān)督不力。 　　任何一個政府都是有限的政府，任何一個領(lǐng)導(dǎo)人都不是萬能的。以個人決策代替集體選擇，以個人利益代替群眾利益，以內(nèi)部監(jiān)督代替外部監(jiān)督，都會造成城市規(guī)劃的扭曲，最終損害城市的健康，損害居民的利益。如果不能徹底消除上述的三個條件，城市規(guī)劃成為“短命規(guī)劃”、“指令規(guī)劃”和“應(yīng)景規(guī)劃”在所難免。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，應(yīng)從規(guī)劃決策程序入手，從城市規(guī)劃外部尋求提高規(guī)劃質(zhì)量和監(jiān)督城市規(guī)劃執(zhí)行的力量，改變城市規(guī)劃的制定和決策由政府內(nèi)部操作，自己監(jiān)督自己的弊病。這就要求建立和完善城市規(guī)劃決策多方參與的機(jī)制。 　　完善城市規(guī)劃決策多方參與機(jī)制 　　必須明確，城市規(guī)劃最終體現(xiàn)的是公眾權(quán)利。城市規(guī)劃目前的困境很大程度上是政府權(quán)利與公眾權(quán)利嚴(yán)重不對稱造成的。改變這種局面，就要形成城市規(guī)劃多方參與的機(jī)制。首要的任務(wù)是明確城市規(guī)劃各參與主體的地位和作用。城市政府作為城市規(guī)劃的組織管理部門，要動用政府資源開展城市規(guī)劃，并以強(qiáng)制力量推行公共政策。城市規(guī)劃部門工作的特性是輔助決策，而不是決策本身，具有顧問機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。城市規(guī)劃部門不但要制定規(guī)劃，更要有和公眾良好溝通的能力。由于公眾監(jiān)督的存在，城市規(guī)劃部門是否采用市場運(yùn)作方式與是否獨(dú)立于政府并不重要。公眾參與的作用是最終決策和監(jiān)督。目前在形式上人民代表大會擁有對城市規(guī)劃的最終裁決和監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力，但由于城市民主自治仍然落后，人大的作用還很難體現(xiàn)出來。我們看到，那些失敗的城市規(guī)劃往往能夠順利地通過人大表決，這決不意味著公眾擁護(hù)，而恰恰說明了公眾參與程度低、知情程度低和民主機(jī)制出了問題。 　　能否建立這樣的機(jī)制，根本上取決于民主法制建設(shè)的進(jìn)程。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走來的城市規(guī)劃，“精英”規(guī)劃、“精英”政治仍然被各界，包括公眾廣泛認(rèn)同，還沒有意識到城市規(guī)劃是一種公眾權(quán)利。目前看來，逐步推進(jìn)規(guī)劃部門與公眾的雙向交流，讓城市規(guī)劃師真正了解公眾需求，讓公眾真正理解城市規(guī)劃，是城市規(guī)劃決策踏上民主之路的第一步。