四大功能圈定首都位置

　　“北京市從來都是雙線，除了為黨政軍服務(wù)以外，北京市還要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。任何地方政府都要發(fā)展經(jīng)濟(jì)——但這一次，北京城市規(guī)劃沒有提經(jīng)濟(jì)中心?！敝袊r(nóng)工民主黨中央經(jīng)濟(jì)工作委員會委員譚衛(wèi)和長期研究北京的定位和規(guī)劃問題，他注意到了北京新規(guī)劃中的這個(gè)變化。

　　1月27日，北京市十二屆人大三次會議結(jié)束。這次會議上，北京城市總體規(guī)劃（2004年－2020年）的部分內(nèi)容被披露，規(guī)劃提出，北京的發(fā)展目標(biāo)是“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”。

　　為什么會發(fā)生這樣的變化？ 

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院城市與區(qū)域管理系主任李國平說，“關(guān)鍵是一種理念的變化”。他說，過去我們總是將城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺，而輕視城市是城市居民生活的重要載體，城市應(yīng)該是一個(gè)生活的城市，是城市居民自己的城市。 

　　他說，新規(guī)劃非常明確地提出了“宜居城市”，“這是最關(guān)鍵的一點(diǎn)變化?！?

　　功能中心和單中心結(jié)構(gòu) 

　　在上述的四大目標(biāo)之下，北京市18區(qū)縣劃分成了四大功能區(qū)，即首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。北京市發(fā)改委宣布，今年北京市還將制定新城和中心城的控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確18區(qū)縣各自的功能定位。

　　這次規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了“功能”的概念，按功能來劃分區(qū)域，是一個(gè)明顯的進(jìn)步。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員宋迎昌說。他同時(shí)也是北京市“十一五”期間城市空間戰(zhàn)略實(shí)施研究、北京市發(fā)改委“十一五”前期研究課題組組長。

　　在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，他說，近20年來，在我們的城市建設(shè)規(guī)劃中，一直缺乏“生態(tài)”的概念。即使有些應(yīng)是生態(tài)保護(hù)區(qū)的地方，也承擔(dān)著以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主的功能。

　　李國平認(rèn)為，現(xiàn)在的劃分一方面是對發(fā)展現(xiàn)狀的追認(rèn)，另一方面是對于發(fā)展方向的規(guī)定。

　　清華大學(xué)教授曾昭奮將北京上個(gè)世紀(jì)80年代以來的城市建設(shè)比喻成“攤大餅”——由二環(huán)攤到三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)，不僅越來越不適宜居住，而且已經(jīng)非常不利于城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政運(yùn)作。

　　而“攤大餅”的直接結(jié)果是城市是單中心結(jié)構(gòu)。

　　北京的規(guī)劃專家認(rèn)為，單中心結(jié)構(gòu)不會因?yàn)樗拇蠊δ軈^(qū)的劃分而改變。宋迎昌認(rèn)為，這次雖然是按四大功能劃分18區(qū)縣，但具體看一看劃分的結(jié)果，就可以看出：原有的圈層結(jié)構(gòu)并沒有改變。比如首都功能核心區(qū)是傳統(tǒng)四城區(qū)加石景山區(qū)。

　　“這樣的結(jié)果是無法建立起真正的多中心結(jié)構(gòu)。國外發(fā)達(dá)國家的國際大都市往往都是呈放射狀、多中心的空間結(jié)構(gòu)。”宋迎昌說。

　　而放射狀多中心城市結(jié)構(gòu)的好處是：交通便利，且生態(tài)環(huán)境較好。

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)還是區(qū)劃經(jīng)濟(jì)

　　從1994年起，北京就沒有再提過“經(jīng)濟(jì)中心”的字眼。不過，在北京市場執(zhí)政者心中，經(jīng)濟(jì)中心也許一直是一個(gè)無法割舍的目標(biāo)。

　　“北京這么大的都市，肯定需要經(jīng)濟(jì)功能支撐，這是毫無疑問的。實(shí)際上哪個(gè)城市都要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是你要發(fā)展什么樣的經(jīng)濟(jì)，才能符合首都的特點(diǎn)?！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究中心研究員宋迎星說。 

　　在譚衛(wèi)和看來，此次北京市城市規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略還是有問題。事實(shí)上，在北京提出要發(fā)展的12個(gè)產(chǎn)業(yè)中，汽車產(chǎn)業(yè)遭到了不少的質(zhì)疑。 

　　譚衛(wèi)和認(rèn)為，北京不應(yīng)該發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)。 

　　他說，只有配件成本最低，質(zhì)量最好，才能形成規(guī)模。即使以華北而論，北京和天津，當(dāng)然是天津發(fā)展汽車行業(yè)更強(qiáng)。天津搞夏利已經(jīng)搞了20多年了。另外，日本豐田等公司都要擴(kuò)資與它合作。要達(dá)到世界級水平，汽車規(guī)模的贏利線已經(jīng)上升到了60萬輛。北京搞5萬、10萬的汽車產(chǎn)量，能行嗎？ 

　　這是重復(fù)建設(shè)。譚衛(wèi)和說，問題的根源在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)劃這兩個(gè)變量之間存在巨大的矛盾和沖突。 

　　他認(rèn)為，應(yīng)該把省的權(quán)力虛擬化，把地區(qū)的權(quán)力實(shí)質(zhì)化。例如泛珠三角現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了9＋2聯(lián)席會議，長三角15個(gè)省也有定期的省長會議。這些都是方向。 

　　這其實(shí)正是北京在解決自身功能定位上沒法回避卻一直沒有解決的問題：如何解決京津冀地區(qū)的分工與協(xié)調(diào)？ 

　　京津領(lǐng)銜的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)提出于1986年，是中國最大的工業(yè)密集區(qū)，但是將近20年過去了，這一地區(qū)的發(fā)展卻遲于走向了良性循環(huán)的珠三角和長三角。京津兩地仍是競爭多于合作。 

　　2005年北京兩會的政府工作報(bào)告，在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)方面的表述還停留在“積極參與國家京津冀地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的編制工作”的層面上。 

　　宋迎昌認(rèn)為，無論北京還是天津，在經(jīng)濟(jì)類型選擇上都總想追求“大而全”，一個(gè)城市囊括所有經(jīng)濟(jì)類型。過去以發(fā)展制造業(yè)作為一個(gè)地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)中心的標(biāo)志。所以，北京和天津，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的選擇上存在趨同化的現(xiàn)象，各自定位不清楚。其表現(xiàn)是爭相發(fā)展制造業(yè)，另外就是爭當(dāng)金融中心。 

　　“北京是各大銀行總部所在地，成了一個(gè)金融管理中心。而天津一直想爭區(qū)域金融中心，最后人行華北區(qū)行放在了天津。”他說。 

　　不過，新北京總體規(guī)劃的亮相也許是一個(gè)新的契機(jī)。這個(gè)規(guī)劃首次把京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)作為了一項(xiàng)重要命題。 

　　根據(jù)總體規(guī)劃，北京將積極推進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)京津冀地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)空間與基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)北京作為京津冀地區(qū)核心城市的綜合輻射帶動(dòng)能力。 

　　有規(guī)劃專家表示，北京天津兩地各自的規(guī)劃都是由中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院的專家學(xué)者與地方設(shè)計(jì)院聯(lián)合搞的，雖說是一套思路，但專業(yè)規(guī)劃師也還是會受由地方政府部門的影響，因此應(yīng)當(dāng)由更高層次的機(jī)構(gòu)，比如國務(wù)院來出面協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制定地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。 

　　李國平主持了《北京城市總體規(guī)劃