首份區(qū)域規(guī)劃方案：京津冀都市圈三難題待解

　　溫家寶總理在不久前視察濱海新區(qū)時談到，以濱海新區(qū)帶動天津，以天津帶動華北，以華北帶動全國。這個表述相當(dāng)耐人尋味，它讓很多人樂于從樂觀的角度去理解，把這種表述當(dāng)作天津乃至京津冀地區(qū)迅速崛起的風(fēng)向標(biāo)。然而現(xiàn)實卻遠(yuǎn)不是“樂觀”就可以解決的，京津冀作為一個都市圈，它所面臨的困難，在全國乃至世界范圍內(nèi)都是少見的“棘手”。  

　　從種種跡象上看，中央正準(zhǔn)備花大力氣來解決這些問題。悄然之中，我國第一份真正意義上的區(qū)域規(guī)劃方案正在醞釀，它的第一個目標(biāo)之一就是目前正備受注目的京津冀都市圈，同時進(jìn)行的還有長三角的規(guī)劃方案。  

　　中科院地理與資源所研究員樊杰是受發(fā)改委委托、對京津冀區(qū)域規(guī)劃方案進(jìn)行研究的專家之一。記者見到他時，他剛剛完成調(diào)研回京。據(jù)他介紹，這個令人注目的方案，目前還在研究中，然而根據(jù)京津冀都市圈的發(fā)展難題，并考慮到現(xiàn)實的可操作性，基本可以確定該方案將著重解決三方面難題。  

　　問題一：捆綁在一起的兩個巨型城市  

　　關(guān)鍵詞：向沿海布局  

　　今年年初，北京、天津相繼出臺了新的城市規(guī)劃方案，目前京津冀都有各自的發(fā)展規(guī)劃，然而這些規(guī)劃都是站在各自的城市的角度來考慮問題。樊杰說，若從區(qū)域規(guī)劃角度來看，這些方案是否符合區(qū)域發(fā)展的思路和立場，應(yīng)該給出一個合理的判斷。  

　　在談到京津冀都市圈的發(fā)展難題時，樊杰多次使用了“燈下黑”這個俗語。北京與天津的關(guān)系，是京津冀區(qū)域規(guī)劃中一個最為“棘手”的難題。  

　　這樣兩個大城市，在如此狹小的空間內(nèi)并存，不僅在中國，在全球范圍內(nèi)都是絕無僅有的。這種局面的產(chǎn)生是“非自然”的，有很多人為因素。   

　　其實，從事區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的人一致認(rèn)為，長三角地區(qū)比京津冀地區(qū)城市配套更為理想，大中小型城市在空間上有相對合理的等級結(jié)構(gòu)，有利于區(qū)域發(fā)展。樊杰說，京津冀地區(qū)原本有一個很好的城市系統(tǒng)，唐山以能源、材料為主；天津是港口，發(fā)展對外貿(mào)易、物資交流、商業(yè)和加工業(yè)；北京是一個文化、旅游、行政管理的城市。  

    研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)特別是環(huán)渤海地區(qū)近20年的陸大道院士說，目前這種局面的產(chǎn)生，是一個歷史性的后果。在建國之初，出于國防的考慮，沿海城市包括上海，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對減緩。當(dāng)時的觀念認(rèn)為，北京作為社會主義國家的首都，不應(yīng)該是一個消費型城市，而應(yīng)該是一個生產(chǎn)型城市，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成了建設(shè)首都北京的一個重要目標(biāo)。  

    前蘇聯(lián)曾經(jīng)有一個援助中國建設(shè)的156項工程，分配下來，在北京的占了近10項，天津卻一項也沒有。于是天津便逐漸衰落下來，曾經(jīng)連續(xù)幾年陷入了負(fù)增長的窘境。  

    處理好北京、天津這兩個城市之間的關(guān)系，樊杰認(rèn)為是京津冀區(qū)域發(fā)展的很重要的一步。然而兩個巨型城市已經(jīng)在狹小的空間內(nèi)并存了，它們之間的取舍，是相當(dāng)艱難的。北京的新規(guī)劃中明確說，北京將容納1750萬人口。如果產(chǎn)業(yè)向外地布局，北京人的就業(yè)怎么辦。但是，即使北京繼續(xù)發(fā)展一些高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)，就業(yè)問題就真的能解決嗎？目前的現(xiàn)實是，在北京高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的，60%甚至更多不是北京人，北京人面對著以一個城市的平均人口水平和全國最高水平進(jìn)行競爭的殘酷現(xiàn)實。  

    那么京津冀都市圈的規(guī)劃在處理產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)關(guān)系上應(yīng)該怎么做？樊杰說，搞區(qū)域規(guī)劃不像搞科學(xué)，不一定要迎著難點上。區(qū)域規(guī)劃要做的是解決當(dāng)前最緊迫和最有可操作性的問題。國外也有這樣的先例，如果規(guī)劃一定要迎著難點做，而解決難點的必要條件還沒有齊全，它很可能會難于實施并最終失效。  

    因此在考慮可操作性的前提下，京津冀規(guī)劃方案將謹(jǐn)慎地邁出第一步，濱海新區(qū)、曹妃甸等沿海地區(qū)的設(shè)立開發(fā)區(qū)就是一步重棋。樊杰說，盡量把產(chǎn)業(yè)向沿海布局，是規(guī)劃方案的一個重要思路。在大氣環(huán)境、資源能源都存在嚴(yán)重問題的京津冀地區(qū)，沿海地區(qū)有著相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，除了靠近港口有便利的運輸條件外，從環(huán)境與資源角度考慮，沿海地區(qū)由于海風(fēng)的作用，空氣的自凈能力遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)；從土地資源上看，華北地區(qū)幾乎所有城市的周圍都是優(yōu)質(zhì)的農(nóng)耕田，而沿海地區(qū)則有大量的閑置的荒地，在沿海地區(qū)布局產(chǎn)業(yè)帶，在有限的土地資源利用上更為合理；從更長遠(yuǎn)的角度看，很多企業(yè)可以逐步利用海水淡化技術(shù)解決工業(yè)用水，比如說發(fā)電廠的冷卻用水，解決產(chǎn)業(yè)與水資源短缺之間的矛盾。  

    產(chǎn)業(yè)向沿海布局，也是全球的大趨勢。因此濱海新區(qū)作為一個新城的建設(shè)、沿海地區(qū)合理的產(chǎn)業(yè)帶布局，進(jìn)而帶動整個區(qū)域的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，是這次規(guī)劃的一個重要思路。  


    問題二：基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃不合理  

    關(guān)鍵詞：共享與有效  

    基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平，是衡量一個都市圈發(fā)達(dá)程度的重要指標(biāo)。如果京津冀要想在未來20年發(fā)展成一個國際化的發(fā)達(dá)都市圈，完備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中的一個關(guān)鍵因素。  

    目前，在京津冀地區(qū)流動的人群數(shù)量，比之幾年前可以說是“暴漲”，其流動便利程度，也今非昔比。樊杰道出了其中的“軟肋”。  

    北京和承德都有豐富的旅游資源，從區(qū)域發(fā)展的角度看，兩地的旅游業(yè)完全可以捆綁成“套餐”——在北京看過帝王的居所和辦公地，去承德看他們消夏、狩獵的園林。而承德卻又受了“燈下黑”的牽連，京承高速公路都將要修到了北京的門口，卻是“剃頭挑子一頭熱”，差著幾十公里，北京卻沒有及時接通的安排。  

    以從北京到天津濱海新區(qū)的旅途為例，坐地鐵到了北京站，地鐵和火車站之間首先就沒有一個更有效合理的連接；從天津到濱海新區(qū)，通了輕軌，而輕軌站距離天津火車站，卻需要20多分鐘的出租車程，本來可以一氣呵成的旅途，被分割成幾截，旅游者在換乘過程中，被弄得疲憊不堪。  

    城際與城市內(nèi)部的交通方式間有效合理的銜接，是完善的基礎(chǔ)設(shè)施的一種標(biāo)志，完成這種有效銜接，是這次規(guī)劃方案將要涉及的、有關(guān)京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的三個重要部分之一。  

    樊杰說，對某個區(qū)域的重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃時，是否能實現(xiàn)共用與共享、是否能有效地發(fā)揮其功能是一個基本原則。從港口看，京津冀地區(qū)的海岸線上有一系列重要港口，這些港口目前在發(fā)展和定位上出現(xiàn)了矛盾沖突。天津、秦皇島等港口都在運煤，天津發(fā)展集裝箱，其他城市，不管有沒有條件，都把集裝箱當(dāng)成發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。港口之間已經(jīng)形成的不是互補(bǔ)關(guān)系，而是競爭大于互補(bǔ)的局面。這樣的港口群對背后腹地的服務(wù)是重疊的，同時損害了港口的利益，以至于在未來面對全球競爭時，最終損害國家的利益。  

    于是在區(qū)域規(guī)劃方案中，對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理組織時，既要考慮到如何樹立天津核心港口的地位，又要有效地把其他港口組織在一起，進(jìn)行分工，利益共享，形成一個互補(bǔ)有效的港口體系，一致對外。樊杰說，這是我們要做的一項重要工作。  

    此外，規(guī)劃方案將對北京第二機(jī)場進(jìn)行合理選址。這個位置的選擇將關(guān)系到整個區(qū)域的有效發(fā)展。  


   問題三：一個嚴(yán)重缺水的區(qū)域  

    關(guān)鍵詞：處理上下游關(guān)系  

    比長三角地區(qū)局面更加復(fù)雜的是，京津冀地區(qū)面臨的不僅僅是水環(huán)境的污染，同時還有水資源的短缺。更讓人尷尬的局面是，京津冀都市圈內(nèi)的兩大核心城市——北京、天津，城市化、工業(yè)化程度比較高，這兩個城市都處在流域的下游地區(qū)，在它們的上游張家口、承德則相對貧困。  

    張家口、承德如果想迅速致富，改善發(fā)展水平和生活水平，當(dāng)前的世界經(jīng)濟(jì)規(guī)律為它們劃定的只有工業(yè)化、城市化的這一條道路。如果這條道路由它們獨立行走并完成，它們邁出的第一步必定不會是對環(huán)境危害較小的高新產(chǎn)業(yè)，任何貧困地區(qū)的原始資本積累，都是以環(huán)境作為代價的。對它們來說發(fā)展高耗能（水）、高污染的產(chǎn)業(yè)，是一條相當(dāng)便利的途徑。而這種選擇，帶給下游京津地區(qū)的將無異于一場災(zāi)難。  

    樊杰說，區(qū)域協(xié)調(diào)就是要合理地處理上下游的關(guān)系，形成一個良好的機(jī)制，讓有限的水資源合理地利用：在保證京津地區(qū)優(yōu)質(zhì)水資源的供給的同時，讓上游城市在為生態(tài)環(huán)境建設(shè)、保護(hù)水資源付出了代價后，從獲益的下游城市那里得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；下游城市同時應(yīng)該扶持上游城市的發(fā)展，比如為上游城市工業(yè)發(fā)展投資建設(shè)環(huán)保設(shè)施。  

    根據(jù)樊杰透露，在京津冀都市圈規(guī)劃方案出臺的同時，還會有一個相關(guān)的條例以保障方案的落實。這將是我國第一部涉及區(qū)域規(guī)劃的法律文件。