城市幸福劇的新情節(jié) 城市規(guī)劃體系思考

　　你正在俯瞰著整個(gè)城市，桌上的電話不時(shí)響起，一會(huì)是抱怨交通擁擠、居住條件惡劣的市民，一會(huì)是要求提高財(cái)政撥款的大學(xué)、醫(yī)院和警察局；而你此刻不得不考慮的是是否接受高污染企業(yè)落戶的要求，作為交換，他們愿意分擔(dān)你的一部分財(cái)政壓力…… 
　　你憂心忡忡地想著機(jī)場的位置、高速公路和地鐵的走向——如同這個(gè)世界上的每一位市長。不同的是，當(dāng)你覺得一團(tuán)糟的時(shí)候，可以把一切摧毀重來，或者退出這款名為《模擬城市》的電腦游戲。 
　　最近，居住在北京且關(guān)心城市規(guī)劃的人們有了另外一個(gè)設(shè)想城市未來的方式，他們中的很多人已經(jīng)或正在接受“新城規(guī)劃小組”的訪問，對訪員描述你想要的城市，或者直接對通州的未來發(fā)展提出意見——首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)委托調(diào)查機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行的這一訪問覆蓋面甚廣。人們對城市的需求和設(shè)想必然千差萬別，但面對他們的，只有一個(gè)最終的規(guī)劃方案；而最優(yōu)城市是什么樣，無論提出設(shè)想的人還是制定方案的政府都沒有見過。 
　　實(shí)際上，我們今天談?wù)摰某鞘幸?guī)劃，是建立在烏托邦的理想之上。清華大學(xué)建筑學(xué)院院長助理周榕認(rèn)為，城市規(guī)劃實(shí)際上是用統(tǒng)一計(jì)劃進(jìn)行城市資源的配置，在這個(gè)過程中，一定要努力減弱規(guī)劃的剛性，為市場資源的博弈留出充分的空間，“如果權(quán)力一時(shí)不能交給市場，是否可以讓權(quán)力的邊界有限？” 
　　這一發(fā)問可以看作反思中國城市規(guī)劃的濫觴，這種反思在2005年7月21日建設(shè)部召開的全國城市總體規(guī)劃修編工作會(huì)議上也在進(jìn)行。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍透露，恰恰是在這次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要區(qū)分政府行為和市場行為，政府提供環(huán)境、公共服務(wù)、安全等無法由市場實(shí)現(xiàn)的部分，不能什么都管”。
　　
　　北京及其他城市的方向
 
　　周榕指出，城市規(guī)劃本身是建立在所有資源由計(jì)劃進(jìn)行配置的思路基礎(chǔ)上的，我們目前的城市規(guī)劃體系，實(shí)際上是原原本本地復(fù)制了前蘇聯(lián)的模式。在從前，這種計(jì)劃思路一直主導(dǎo)城市規(guī)劃的方向。楊保軍也表示，以往的城市規(guī)劃往往是從需求出發(fā)，事先設(shè)定目標(biāo)，如果不具備實(shí)現(xiàn)條件，就人為努力創(chuàng)造。 
　　“這一思路是在發(fā)展愿望急迫，生態(tài)環(huán)境矛盾不尖銳時(shí)的思路?！睏畋＼娬f。轉(zhuǎn)變發(fā)生在當(dāng)前正在進(jìn)行的北京周邊11座新城的規(guī)劃之中，新城規(guī)劃將把當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境情況作為規(guī)劃的前提。新城規(guī)劃是目前首規(guī)委的主要工作，楊保軍所在的中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院負(fù)責(zé)其中通州新城的規(guī)劃。而由于北京核心優(yōu)勢是人力優(yōu)勢，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，今后將以發(fā)展服務(wù)業(yè)為重心。 
　　圍繞節(jié)約型社會(huì)的方針，北京未來在交通規(guī)劃方面提出“公交優(yōu)先”，改變交通出行結(jié)構(gòu)，公共交通占據(jù)人們出行方式的比重將從目前的20%左右提高到50%-60%，而小汽車的比重將相應(yīng)控制在20%以下，這一目標(biāo)將通過大力發(fā)展軌道交通、限制小汽車使用方式實(shí)現(xiàn)，具體說來，可能在某些時(shí)段和地段禁止小汽車的使用。 
　　楊保軍表示：“我們國家現(xiàn)在還是要強(qiáng)調(diào)政府對于規(guī)劃的控制和引導(dǎo)。但如果控制力度過大，凡事干預(yù)，就會(huì)扼殺市場的調(diào)節(jié)能力?！睋?jù)他透露，在7月21日召開的城市總體規(guī)劃修編工作會(huì)議上，圍繞建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的方針，幾個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將成為全國城市規(guī)劃的引導(dǎo)方向。 
　　其一是江蘇無錫的農(nóng)地占用和補(bǔ)償辦法，將有可能成為未來城市規(guī)劃中集約利用土地的方向。如果無法補(bǔ)償相應(yīng)面積的耕地，當(dāng)?shù)貙o法獲得更多的建設(shè)用地，因此，當(dāng)?shù)赝ㄟ^盤活閑置的宅基地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地占用與補(bǔ)償?shù)钠胶狻?nbsp;
　　在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，由于農(nóng)村村落分散，建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施成本高昂但效率低下，同時(shí)，有大批農(nóng)民已經(jīng)離開農(nóng)村，這批人口因?yàn)樵诔鞘兄袕氖碌诙⑷a(chǎn)業(yè)工作，已經(jīng)開始城市化。無錫市利用政策引導(dǎo)這些農(nóng)民在城市集中，為其建設(shè)農(nóng)民新村等形式的居住社區(qū)，這種轉(zhuǎn)換過程的成本由需要用地的企業(yè)負(fù)擔(dān)。農(nóng)民可以自由決定是否在城市獲得一套住房，拆除農(nóng)村房屋將宅基地復(fù)耕。 
　　楊保軍說，這實(shí)際上是一種空間上的置換。就好比在未來，一個(gè)北京大興的農(nóng)民在北京城區(qū)找到一份工作，但沒有住房。他可以選擇在北京擁有一套住房，拆除自己在農(nóng)村的住房并同時(shí)要求獲得補(bǔ)償，他在大興的宅基地將重新變成耕地，而同時(shí)，北京周邊其他地區(qū)將有可能因此獲得一塊可開發(fā)的土地。 
　　此外，對全國各地城市規(guī)劃具有示范意義的還有珠江三角洲城市群的發(fā)展以及四川省下派城市規(guī)劃督察員的制度。
　　
　　規(guī)劃模式的反思
 
　　全國城市規(guī)劃工作會(huì)議為我們提供的一系列范本，都圍繞構(gòu)建和諧社會(huì)、集約利用資源的主導(dǎo)思想，而這兩點(diǎn)實(shí)際上代表了城市規(guī)劃的初衷：保護(hù)城市中的弱勢群體、提高資源配置效率。 
　　然而，對于我們目前的規(guī)劃體系是否可以達(dá)到這兩個(gè)目標(biāo)，周榕持保留意見。他表示：“我個(gè)人認(rèn)為，城市規(guī)劃是一種很落后的資源配置方式，城市規(guī)劃從理論上假設(shè)可以通過統(tǒng)一的配置保護(hù)城市弱勢群體的利益；第二，可以達(dá)到系統(tǒng)配置的最佳效率，而現(xiàn)在這些基本上都不成立?！?nbsp;
　　新中國的城市規(guī)劃直接沿襲了蘇聯(lián)的思路，而這種學(xué)習(xí)并不成功。其特點(diǎn)在于，其一強(qiáng)調(diào)對城市資源的高度控制，在此基礎(chǔ)上可以進(jìn)行配置。其二，以單位而不是個(gè)體作為資源分配的單元，兩個(gè)單位之間用圍墻嚴(yán)格分隔，院內(nèi)的居民幾乎一切生活需求都可以在圍墻內(nèi)解決，沒有公共服務(wù)進(jìn)行了社會(huì)化。這種單位體制就直接造成了城市空間和資源的巨大浪費(fèi)。 
　　在北京，局部平均計(jì)算每個(gè)大院超過1公頃，而每個(gè)大院都囊括了食堂、商店、浴室、理發(fā)店等等設(shè)施，且往往有大片空地。周榕將這種狀態(tài)稱為“新里坊制”，里坊制是中國唐代長安的典型城市局部模式，到宋代，發(fā)展為街巷式，而商品經(jīng)濟(jì)也隨著這種變革發(fā)展起來，周榕認(rèn)為，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，使中國城市實(shí)際變成了新里坊制，是一種退步。 
　　周榕認(rèn)為，用統(tǒng)一方案配置城市資源，這與二十年前我們在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域遇到的問題極為類似。城市規(guī)劃牽涉到整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度和政治體制，如果不認(rèn)清這一點(diǎn)，目前談?wù)撊绾芜M(jìn)行城市規(guī)劃，是無法解決城市存在的根本問題的?！俺鞘幸?guī)劃是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘?！比绻鞘幸?guī)劃脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我們今天是否還需要城市規(guī)劃？ 
　　著名城市理論家芒福特(Lewis Mumford)曾說：“人類花費(fèi)幾千年時(shí)間才對城市發(fā)展的規(guī)律有了局部的認(rèn)識?！敝荛耪J(rèn)為：“這就好比盲人摸象，試圖用獲得的一點(diǎn)點(diǎn)認(rèn)識統(tǒng)攝所有城市的規(guī)劃，我認(rèn)為這是一個(gè)根本悖論?！?nbsp;
　　大家應(yīng)該熟悉我們的停車管理，我們的汽車只能停放在用白線預(yù)先劃好的一個(gè)個(gè)車位里，不得越線，而在國外很多地區(qū)，停車管理是通過“雙黃線”實(shí)行，即除去雙黃線以內(nèi)，任何地方都可以停車，楊保軍則提出，這實(shí)際上是兩種城市規(guī)劃思路的體現(xiàn)。其一是我國目前的“目標(biāo)和行動(dòng)”的思路。認(rèn)為城市發(fā)展規(guī)律可以被認(rèn)識、掌握并用于引導(dǎo)其他城市發(fā)展，因此應(yīng)該根據(jù)研究，分析城市發(fā)展規(guī)律，然后確定城市發(fā)展目標(biāo)并付諸實(shí)踐；另一種是“控制性”的規(guī)劃思路，認(rèn)為城市千差萬別，并無規(guī)律，所以只要在城市發(fā)展中防范最壞的情況發(fā)生。 
　　楊保軍認(rèn)為，西方國家之所以適合第二種方式，是因?yàn)樗麄兊某鞘幸呀?jīng)進(jìn)入穩(wěn)定期，沒有大規(guī)模的物質(zhì)空間變化，而目前，北京一年的建設(shè)量甚至高于歐洲15個(gè)國家的總和，這種情況下，還要堅(jiān)持指導(dǎo)和控制結(jié)合的方向，政府不能缺位，但重要的是，城市規(guī)劃要配合政府職能轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)與市場分離，避免制度剛性過強(qiáng)。