城市規(guī)劃替罪“圈地運動”

　　全國即將展開第三輪土地規(guī)劃消息公布之際，輿論再一次發(fā)起尋找“圈地運動”幕后真兇行動，這一次倒霉的是城市規(guī)劃。

　　本月，國土資源部公布全國土地規(guī)劃編修的計劃，并指出很多城市規(guī)劃超越土地規(guī)劃，警告要防止地方政府利用城市規(guī)劃變相“圈地”。在官方消息公布之前，輿論已經(jīng)開始了對城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的矛盾問題的討論，從《城市規(guī)劃建設(shè)造成圈地?zé)帷泛汀锻恋匾?guī)劃跟誰走？》這樣類似的媒體報道標(biāo)題我們可以看出，輿論似乎進(jìn)一步確定了城市規(guī)劃對圈地應(yīng)負(fù)首要責(zé)任。

　　土地整頓和規(guī)劃針對土地資源浪費，但土地資源浪費的核心原因由城市規(guī)劃一手造成？在采訪中城市規(guī)劃專家對這樣簡單的推理持不同意見。中國城市規(guī)劃設(shè)計院總規(guī)劃師楊保軍指出，土地集約利用最終要靠市場杠桿來完成，行政指定集約利用效果值得憂慮。

　　城市規(guī)劃是首惡？

　　　作為一個規(guī)劃師，年輕的張寧最近有點不爽，用他的話說就是：“苗頭有點不對?！彼牟凰瑏碜杂诿襟w，來自于一種無形的壓力，最近對城市規(guī)劃的批評越來越多，規(guī)劃師想當(dāng)然的也是難免逃脫干系，“城市規(guī)劃是圈地運動的首惡，那我們就是幫兇了？”

　　從城市美容師到幫兇的角色轉(zhuǎn)換的確不容易讓人接受，估計眼下不爽的也絕不僅僅是張寧一人，因為城市規(guī)劃正在經(jīng)受挑戰(zhàn)和檢討。這個挑戰(zhàn)不是來自于城市規(guī)劃本身的內(nèi)部學(xué)術(shù)之爭，而是來自外部，來自于土地規(guī)劃和城市規(guī)劃之爭。

　　7月份，國土資源部宣布開展第三輪土地規(guī)劃，并對各城市規(guī)劃上報國土資源部審核提出了具體要求。第三輪規(guī)劃的主要目的針對以前的土地過度浪費進(jìn)行嚴(yán)格管理，以實現(xiàn)土地的集約利用。與此同時建設(shè)部也下文，要求各地建設(shè)部門加強城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接，強調(diào)城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地的規(guī)模、范圍與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)一致。

　　那么國土部門在土地規(guī)劃編修中如何調(diào)整城市規(guī)劃關(guān)系，尤其是東部沿海地區(qū)大量超出用地指標(biāo)的省份城市規(guī)劃是否將因此重新調(diào)整？為此記者聯(lián)絡(luò)了相關(guān)省份國土資源局，浙江省國土資源廳規(guī)劃處朱處長稱，“浙江和上海一樣都是試點省市，原本是按試點的要求在做，但現(xiàn)在因為中央新規(guī)劃的具體方案還沒有出來，所以現(xiàn)在也找不到方向了，只能等中央具體的規(guī)劃出來，我們再繼續(xù)做。”上海和江蘇國土資源部門亦同樣強調(diào)目前只是前期準(zhǔn)備工作，因此不愿意發(fā)表任何看法。
 
　　在這些政策展開同時，城市規(guī)劃受到越來越多的批評。北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院原副院長董光器在一個論壇上說：“城市總體規(guī)劃已被指責(zé)成是一個‘圈地工具’。”
 
　　楊保軍對目前出現(xiàn)的情況表示理解，他認(rèn)為，之前修編的土地規(guī)劃就是為了保護(hù)耕地，但是幾年之后耕地就少了1億畝，上一輪規(guī)劃失敗了就要尋找原因，“這個邏輯很清楚，只有兩種可能，要么是無規(guī)劃非法占用耕地，要么就是有規(guī)劃，按照規(guī)劃占用，那么規(guī)劃就是有問題的?！憋@然，有問題的規(guī)劃不是城市規(guī)劃就是土地規(guī)劃。

　　楊保軍確認(rèn)，尋找上一輪土地規(guī)劃失敗原因，檢討城市規(guī)劃，爭論城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的矛盾在學(xué)術(shù)界內(nèi)部已經(jīng)將近一年。爭論不僅關(guān)心失敗原因還對城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的從屬關(guān)系與地位進(jìn)行了探討。據(jù)了解，早在去年5月，新華社發(fā)表的一篇文章首次提出來土地規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系顛倒是“先蹬鞋子后穿襪”。
 
　　當(dāng)時，國土資源部一位司長就提出，“從規(guī)劃角度，首先要畫一個大圈子，這就是土地利用總體規(guī)劃。然后在大圈里面畫具體的小圈子，這就是城市規(guī)劃?！?

　　政府定位轉(zhuǎn)向
 
　　城市規(guī)劃幫助圈地的問題，其實并沒有太大意義。稍微了解建設(shè)項目審批手續(xù)的人都知道，盡管之前國土資源部門不夠強勢，但是法定的程序是無可回避的，大批的開發(fā)區(qū)和其他建設(shè)項目首先是想辦法修改土地規(guī)劃。不經(jīng)過土地部門審核的項目固然有，但絕不是大量土地被圈占的惟一原因。此外，先通過城市規(guī)劃再求修改土地規(guī)劃的迂回路線也是可采用的辦法之一，但恐怕也未必占主流。不過，當(dāng)時的情形與現(xiàn)在有所不同，國土資源部門還沒有實現(xiàn)垂直化管理。

　　對于目前爭論的結(jié)果和輿論的導(dǎo)向，社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員黃順江表示不能贊同，“從學(xué)科理念上講，土地規(guī)劃優(yōu)先是不恰當(dāng)?shù)摹薄｜S順江的分析是，土地規(guī)劃首先為國民經(jīng)濟服務(wù)。上世紀(jì)70年代我國就有國土規(guī)劃，在農(nóng)業(yè)為主的時代，它的作用性很強效果明顯。90年代以來城市和城鎮(zhèn)主導(dǎo)經(jīng)濟地位的突出，廣大地域開始為城市和城鎮(zhèn)服務(wù)，城市主導(dǎo)經(jīng)濟是必然的，城市戰(zhàn)略和城市規(guī)劃的重要性毋庸置疑。而相比較而言，土地規(guī)劃是基于土地自然條件的判斷，缺乏預(yù)測性。

　　城市規(guī)劃立足于城市發(fā)展，土地規(guī)劃立足于約束和保障，由于城市規(guī)劃的偏大導(dǎo)致中央相應(yīng)增強約束是可想而知的。但是怎樣約束，約束效果如何卻是一個更加困難的問題。

　　嚴(yán)格管理土地制度在1996年就提出過，上世紀(jì)90年代以來，土地整頓先后有3輪之多，每次都是采用最嚴(yán)格的政策，但是每次整頓之后圈地問題就立刻卷土重來。其問題的核心仍然是地方政府利益分配和保護(hù)耕地的矛盾得不到解決。一位地方政府官員對楊保軍表示他的不理解，“我們的糧食都被污染了，我們從東北進(jìn)大米好了，非要保留我們這幾百畝地，對國家來說能解決多大問題？”

　　地方政府很難站在全局觀念上重視土地規(guī)劃問題，但是在地方政府收益沒有出路的情況下，圈地運動只能循環(huán)往復(fù)。據(jù)了解，為了保證土地集約利用，有國土部門提出用投資密度來作為測算的量化標(biāo)準(zhǔn)。比如說，每畝地投資額達(dá)不到2000萬元該土地就不能通過審批，這樣的措施普通人動腦筋想想就能找出對策了，無非是在賬戶上先投入2000萬，審批通過后再撤出資金。

　　那如何才可能讓地方政府轉(zhuǎn)變定位？

　　目前，地方政府的收入主要來源于工商業(yè)稅收，要發(fā)展工商業(yè)就要拉投資項目，就會犧牲土地?！叭绻杖雭碓从诓粍赢a(chǎn)稅，我想地方政府可能對占地就不感興趣了”，楊保軍說。在大部分發(fā)達(dá)國家，城市的主要收入來源于財產(chǎn)稅，土地和房產(chǎn)的增值是政府收入增加的保障。不動產(chǎn)稅的確立使得政府的定位向服務(wù)轉(zhuǎn)換，服務(wù)于土地而不是浪費和污染土地以求稅收的增加。

　　“我們現(xiàn)在是來個老板就有一堆市長來盛情歡迎，要是稅制轉(zhuǎn)換了，那個時候市長可能不會歡迎反而擔(dān)心：這個項目是不是會污染環(huán)境，讓我們城市的土地和房產(chǎn)貶值??？”楊保軍說。