綠地流失 城市待解之痛

　　隨著生活質(zhì)量的提高，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注生態(tài)環(huán)境，但是，城市建設(shè)加快的同時(shí)，城市綠化與建設(shè)的矛盾也日益突出，綠地流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。記得在四五年前，記者回家經(jīng)常路過(guò)某新建小區(qū)，居民入住后不久，就在十幾層樓高的地方拉出了白底黑字、巨大醒目的條幅：“還我綠地！”“誓死捍衛(wèi)綠地！”令人觸目驚心。關(guān)于詳情不得而知，猜測(cè)可能是由于小區(qū)前一片樹(shù)林綠地，被一條后建的六車(chē)道大路截?cái)?，使得小區(qū)只能與綠地隔路相望，引起大家的憤怒。就在前不久，媒體傳出了“北京小區(qū)綠化第一案”：張帆、陳岳琴夫婦所在的華清嘉園小區(qū)綠化率由開(kāi)發(fā)商宣傳的41%縮水為9.6%。為了討個(gè)說(shuō)法，兩人打了三年官司才拿到了《綠地驗(yàn)收證明》，獲得了小區(qū)綠地面積的知情權(quán)。 

　　綠地悄悄流失
 
　　2004年，北京市園林局在對(duì)16個(gè)居住性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目綠化進(jìn)行復(fù)核后發(fā)現(xiàn)，其中10個(gè)建設(shè)項(xiàng)目綠地率不達(dá)標(biāo)，不達(dá)標(biāo)率達(dá)62.5%。按照規(guī)劃部門(mén)的審批，應(yīng)有綠地面積應(yīng)為133095平方米，但實(shí)際測(cè)量綠地面積為115036平方米，缺少綠地面積18059平方米，達(dá)4.1%。今年上半年，北京園林部門(mén)已完成9個(gè)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的綠地復(fù)核測(cè)量工作，從復(fù)核項(xiàng)目看，綠地不達(dá)標(biāo)問(wèn)題仍很?chē)?yán)峻，9個(gè)項(xiàng)目中除兩個(gè)未竣工、1個(gè)已交綠化補(bǔ)償費(fèi)外，僅有1項(xiàng)達(dá)標(biāo)，5個(gè)不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目共缺少綠地面積50006平方米。 

　　當(dāng)前，房屋已經(jīng)不僅是“天下寒士”的庇護(hù)之所，許多人在買(mǎi)房時(shí)非常注重生活環(huán)境，因此，綠地率、園林綠化等字眼經(jīng)常被商家作為重要的賣(mài)點(diǎn)，但是當(dāng)人們歡天喜地搬入新居后卻發(fā)現(xiàn)，怎么又被包圍在水泥的叢林里，綠地并沒(méi)有如開(kāi)發(fā)商承諾的那么多；走在街上，人們也會(huì)常常發(fā)現(xiàn)，原來(lái)是綠地的地方忽然被拓寬的硬路面代替，雖然可走的路多了，但是感覺(jué)卻不舒服……綠地在人們身邊悄悄地流失了。 

　　北京市園林局檢查執(zhí)法處楊志華處長(zhǎng)對(duì)記者說(shuō)，目前城市綠地流失主要有三個(gè)原因，一是大量的建設(shè)項(xiàng)目流失綠地嚴(yán)重。開(kāi)發(fā)商在報(bào)規(guī)劃部門(mén)審批的時(shí)候，綠地率都是符合標(biāo)準(zhǔn)的，但是在真正在實(shí)施過(guò)程中，為了更大的經(jīng)濟(jì)效益，和綠化爭(zhēng)地、搶地、占地的現(xiàn)象就發(fā)生了。報(bào)批綠地面積多、實(shí)施落實(shí)少的現(xiàn)象在城市綠地流失現(xiàn)象中占60%左右。楊處長(zhǎng)說(shuō)，有些小區(qū)是把原本應(yīng)建在地下的車(chē)庫(kù)改建到了地面上，這樣可以節(jié)約一大筆建地下車(chē)庫(kù)的費(fèi)用，卻占用了綠地；有些是把原來(lái)設(shè)計(jì)好的消防通道、硬質(zhì)鋪裝路面擴(kuò)大，也侵占了綠地；還有些是改變用地性質(zhì)，在綠地中本應(yīng)該種植喬木、灌木的地方，建成了水池、廣場(chǎng)，變相侵占綠地，以節(jié)約后期的維護(hù)成本。第二個(gè)原因是城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)侵占綠地，這屬于政府行為侵占綠地。比如，東直門(mén)的交通樞紐工程就侵占綠地有6公頃之多，把原本名為“百花深處”的園林綠地移為烏有。目前在建的輕軌、地鐵出入口、機(jī)場(chǎng)輔路等都在使大量的綠地消失。第三是一些老舊小區(qū)隨著社會(huì)發(fā)展不得已侵占綠地，比如修建停車(chē)場(chǎng)、危舊房改造等與綠地發(fā)生矛盾，這種行為合理但是不合法。其他還有個(gè)別單位的私搭亂建行為侵占綠地。 

　　行政許可制約園林局處境尷尬 

　　為什么張、陳夫婦獲得一紙《綠地驗(yàn)收證明》竟用3年時(shí)間？許多人一提起綠地流失，首當(dāng)其沖會(huì)埋怨到園林部門(mén)。但是，楊處長(zhǎng)說(shuō)出了園林局的苦衷：園林局作為城市綠化的主管部門(mén)，對(duì)城市綠化有規(guī)劃、計(jì)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的作用，但是根據(jù)《行政許可法》，城市綠地建設(shè)的審批、監(jiān)督權(quán)在規(guī)劃委，執(zhí)法處罰權(quán)在城市執(zhí)法局也就是城管部門(mén)，所以園林部門(mén)往往是面對(duì)占綠、毀綠事件力不從心。 

　　楊處長(zhǎng)說(shuō)，目前，綠地流失嚴(yán)重的原因有多方面，具體說(shuō)，一是由于北京市建設(shè)項(xiàng)目的綠化指標(biāo)審批權(quán)限在市規(guī)劃委，按照2004年執(zhí)行的《行政許可法》，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)督的工作原則，市園林局對(duì)建設(shè)項(xiàng)目完成后的綠化指標(biāo)并無(wú)驗(yàn)收權(quán)限。園林局只能對(duì)百姓反映大的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題和各級(jí)政府交辦的任務(wù)進(jìn)行復(fù)核。驗(yàn)收是一種行政許可行為，而復(fù)核只是調(diào)查性質(zhì)的，如果不合格只能是建議整改，往往建議是沒(méi)有強(qiáng)制作用，無(wú)法達(dá)到徹底整改的目的。如果不改，則只好由執(zhí)法局處理，也就是移交城管部門(mén)，這是造成許多建設(shè)項(xiàng)目綠地缺失的重要原因。 

　　二是《北京市城市綠化條例》修訂滯后，從制定到現(xiàn)在已經(jīng)有15年的時(shí)間了，很多綠化條款已極不適應(yīng)城市綠化發(fā)展和管理的需要。如對(duì)綠地率保障問(wèn)題沒(méi)有針對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)管授權(quán)和處罰條款，即使是園林局發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也沒(méi)有制約的法規(guī)支撐。在2000年以前，園林部門(mén)為了確保綠化指標(biāo)，會(huì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目收取綠化建設(shè)費(fèi)，每建筑平方米8元，最后驗(yàn)收合格退還費(fèi)用，驗(yàn)收不合格就不退。但是，北京為了優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，2002年后來(lái)取消了該項(xiàng)收費(fèi)。現(xiàn)在其他城市比如上海、天津、武漢等仍舊有這項(xiàng)監(jiān)管收費(fèi)項(xiàng)目，有的叫綠化保證金，有的是實(shí)行綠色圖章制度。 

　　三是依據(jù)現(xiàn)行執(zhí)法體制，城市綠化的行政處罰權(quán)已移交綜合執(zhí)法局。因此，園林綠化主管部門(mén)在發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題時(shí)無(wú)權(quán)處罰、力度不足，更缺乏在第一時(shí)間處理和解決問(wèn)題的法律保障。兼之綜合執(zhí)法局執(zhí)法的事項(xiàng)較為繁雜，尤其是缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和人員，往往是以罰帶管，這就大大削弱了綠化執(zhí)法力度和范圍，甚至造成有人寧愿受罰也不愿按照法規(guī)履行綠化建設(shè)責(zé)任和義務(wù)，最終造成城市綠地的永久性損失。 

　　綠線管理、并聯(lián)行政，綠地的護(hù)身符 

　　楊志華處長(zhǎng)說(shuō)，要想減少綠地的流失，有幾項(xiàng)工作必須完成，北京市園林局現(xiàn)在已經(jīng)著手進(jìn)行，首先是修訂《北京市城市綠化條例》，尤其是明確建立首都城市綠線管理制度、建設(shè)項(xiàng)目綠地指標(biāo)保障制度，健全和完善城市園林綠化監(jiān)督檢查機(jī)制。目前，北京園林局同有關(guān)部門(mén)一起完成了市區(qū)綠線劃定工作，但是，由于市區(qū)規(guī)劃整合調(diào)整等諸多原因，至今沒(méi)有批準(zhǔn)生效。隨著綠地被侵占的現(xiàn)象日益突出，通過(guò)行之有效的綠線管理保護(hù)現(xiàn)有綠化成果、批準(zhǔn)公布綠線就更加顯得迫在眉睫。應(yīng)立即對(duì)已建成、規(guī)劃的綠地劃出綠線實(shí)施綠線管理，劃定綠地界限，明確綠地布局，推行綠線管理制度。還要在實(shí)際工作中，堅(jiān)持城市總體規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和綠線管理制度的嚴(yán)肅性，確立城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和綠線管理制度的法律地位，對(duì)規(guī)劃和現(xiàn)狀綠地實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。避免城市綠地成為城市建設(shè)的犧牲品，嚴(yán)禁以各種形式侵占城市綠地。如在今后的市政道橋等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)依據(jù)綠化法規(guī)和綠線管理制度，監(jiān)督其拆遷到位，在合理范圍內(nèi)控制移伐樹(shù)木的數(shù)量，確保道路綠化嚴(yán)格按規(guī)定實(shí)現(xiàn)配套綠化面積。 

　　其次，園林綠化是城市的重要組成部分，涉及市規(guī)委、建委、城管、環(huán)保等多個(gè)委辦局，要保護(hù)好首都的綠化成果必須加強(qiáng)橫向聯(lián)合，實(shí)行并聯(lián)行政，整合政府資源，聯(lián)絡(luò)社會(huì)部門(mén)，共同為城市綠化建設(shè)服務(wù)?，F(xiàn)在園林局正在與市規(guī)劃委、市建委等部門(mén)協(xié)調(diào)，希望彼此實(shí)現(xiàn)并聯(lián)行政，確保規(guī)劃建綠。比如，在建設(shè)項(xiàng)目竣工后，由市規(guī)劃委和市園林局按照規(guī)劃綠化方案，聯(lián)合對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行綠化驗(yàn)收。凡驗(yàn)收綠化指標(biāo)不合格的建設(shè)項(xiàng)目市建委一律不予發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證；與綜合執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加大依法治綠的力度，避免城市綠化執(zhí)法出現(xiàn)漏洞。 

　　再有就是加大城市綠化補(bǔ)償費(fèi)的征繳力度，進(jìn)一步發(fā)揮綠化補(bǔ)償費(fèi)在首都城市綠地建設(shè)中的重要作用。