不應(yīng)片面追求速度 中國城鎮(zhèn)化逐漸走出速度誤區(qū)

　　“這次以城鎮(zhèn)化為主題的中央政治局集體學(xué)習(xí)醞釀了多時，中央對這一問題越來越重視，將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、現(xiàn)代化連在一起，提到很高的戰(zhàn)略高度，”中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源所研究員、建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃專家委員會委員胡序威告訴《瞭望新聞周刊》。今年9月29日，中共中央政治局進(jìn)行了一次以“國外城市化發(fā)展模式和中國特色的城鎮(zhèn)化道路”為主題的集體學(xué)習(xí)。在此次集體學(xué)習(xí)之前，建設(shè)部曾組織專家對這一主題進(jìn)行過討論，胡序威是參與者之一。

　　 從1978年的17．9％到1998年的33．35％，再到2004年的41．8％，中國城鎮(zhèn)化水平由嚴(yán)重滯后到逐漸加快，在“十一五”乃至今后更長時期內(nèi)，中國的城鎮(zhèn)化無疑還將保持較高增速，但速度不是第一位的，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能惟“速度”馬首是瞻，更不能拔苗助長，其必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體水平以及城市的承載能力相適應(yīng)。胡序威認(rèn)為，這既是第二十五次政治局集體學(xué)習(xí)關(guān)注的重點，更是城鎮(zhèn)化實踐中必須解決的問題。

　　需要保持一定的城鎮(zhèn)化速度

　　“經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能再一味強調(diào)速度，否則會導(dǎo)致一些拉美國家發(fā)生過的虛假城市化現(xiàn)象在我國重現(xiàn)，城市出現(xiàn)大量貧民窟。”談起城鎮(zhèn)化進(jìn)程，胡序威認(rèn)為首先應(yīng)正確認(rèn)識城鎮(zhèn)化速度。

　　 他回顧說，在我國歷次的五年計劃中，到“七五”、“八五”才首次提到城市化這一名詞，并且是本著為貫徹中央控制大城市、合理發(fā)展中小城市的城市發(fā)展方針而提出的。其后，盡管學(xué)術(shù)界進(jìn)行著熱烈的討論，但“九五”計劃中對城鎮(zhèn)化只字未提，一直到“十五”，才制定并實施了加快城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，并提出大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展方針，不再控制大城市。

　　 1998年亞洲金融危機(jī)后，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，成為拉動內(nèi)需，促進(jìn)消費結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要力量。在全社會的固定資產(chǎn)投資當(dāng)中，發(fā)生在城鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)投資占到全社會固定資產(chǎn)投資總額的80％左右，而在全社會消費品零售總額中，縣或縣以上的占到75％以上，城鎮(zhèn)化已成為克服內(nèi)需不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力。這方面變化最為明顯的就是住房商品化。1998年時，全國商品房的銷售面積是1．21583億平方米，到2004年，商品房銷售面積是3．823165億平方米，增長了3倍。

　　 城鎮(zhèn)化還加快了社會轉(zhuǎn)型。農(nóng)民從鄉(xiāng)村走向城市，某種程度上也意味著他們的思想觀念從封閉走向開放，從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。

　　此外，保持一定的城鎮(zhèn)化速度，對于破解長期困擾我國發(fā)展的三農(nóng)問題也十分關(guān)鍵。國務(wù)院發(fā)展研究中心李善同研究員認(rèn)為，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”是中央所提“五個統(tǒng)籌”的核心，也是實現(xiàn)其他幾個統(tǒng)籌的前提和途徑。而要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就繞不開對城鎮(zhèn)化水平的推進(jìn)；國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院王小廣研究員則強調(diào)，今后如不能很好解決城鎮(zhèn)化問題，將從根本上限制城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題、三農(nóng)問題和內(nèi)需不足問題的解決。在他看來，把城市變得更有效率、成本相對比較低，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就會加快，從而帶動消費，消費增長加快，工業(yè)產(chǎn)品有市場，最終將自然拉動產(chǎn)業(yè)升級，形成良性循環(huán)。

　　 如何判斷目前我國的城鎮(zhèn)化水平，此次政治局學(xué)習(xí)的講解者之一、北京大學(xué)的周一星教授指出，“目前我國仍處于低度城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化進(jìn)程仍是制約我國經(jīng)濟(jì)社會快速健康發(fā)展的主要矛盾”。

　　 造成目前這種低度城鎮(zhèn)化的原因，周一星認(rèn)為有二：一是改革開放前，在利用工農(nóng)業(yè)“剪刀差”優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)時，用政策人為地形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，推行非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化；二是改革開放后在經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平都增長很快的同時，采取“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的策略發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，帶來了鄉(xiāng)村地區(qū)的就地非農(nóng)化，造成城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化的嚴(yán)重脫節(jié)。

　　片面追求速度是誤區(qū)

　　 雖然目前我國仍處于低度城鎮(zhèn)化階段，但城鎮(zhèn)化不可能一蹴而就。對于那種將城鎮(zhèn)化率奉為地方發(fā)展主要指標(biāo)、拉動內(nèi)需主要手段的做法，周一星教授并不認(rèn)同。在周教授看來，那種單純地用行政手段變更行政區(qū)劃，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣改市、村委會變居委會的做法，是對城鎮(zhèn)化的誤解和扭曲。

　　 周一星指出，低度城鎮(zhèn)化會導(dǎo)致勞動力過剩、整個社會效率低下及一系列“農(nóng)村病”；而過度城鎮(zhèn)化，同樣會帶來貧民窟、高犯罪率及城市環(huán)境惡化等“城市病”，是一種病態(tài)的城鎮(zhèn)化。健康的城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化。

　　 事實上，近幾年快速增長的城鎮(zhèn)化率，難掩隱藏其后的諸多“病癥”。

　　 把城鎮(zhèn)化率簡單地當(dāng)作一個城市現(xiàn)代化的指標(biāo)來追求。城鎮(zhèn)化率并不能充分反映城市的現(xiàn)代化水平，如草原、沙漠地區(qū)或某些工礦區(qū)，僅看城鎮(zhèn)化率比較高，并不說明其城市現(xiàn)代化水平高。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，非農(nóng)就業(yè)崗位增加。一些地方不重實質(zhì)，只重形式，致使出現(xiàn)能源緊張、人口膨脹、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化乃至貧民區(qū)等諸多城市惡疾。

　　一些地方則在城鎮(zhèn)化之于工業(yè)化的作用上存在認(rèn)識偏差，認(rèn)為只要推進(jìn)城鎮(zhèn)化就可以拉動工業(yè)化，以至片面追求城鎮(zhèn)化率。

　　 建設(shè)部副部長仇保興認(rèn)為，城鎮(zhèn)化對于工業(yè)化主要有五大作用：產(chǎn)生分工和合作效應(yīng)；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體；技術(shù)和管理創(chuàng)新之源；基礎(chǔ)設(shè)施的高效利用；增加需求，刺激消費，城市最大的功能就是消費，否則就沒有對工業(yè)品的需求，就沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。但是，這五大功能只有在第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化相匹配時才能實現(xiàn)。工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化適應(yīng)工業(yè)化，兩者不能本末倒置。仇保興指出，認(rèn)為只要推進(jìn)城鎮(zhèn)化就可以拉動工業(yè)化是片面的。在城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化的情況下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化可以拉動ＧＤＰ的增長；如果城鎮(zhèn)化已經(jīng)高于工業(yè)化，提高城鎮(zhèn)化率并不能產(chǎn)生這一效應(yīng)。

　　 在胡序威看來，所謂城鎮(zhèn)化，除了城市建設(shè)水平和質(zhì)量提高之外，首先是就業(yè)、環(huán)境、社會保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是實現(xiàn)上述目標(biāo)的一個重要手段。但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻錯把手段當(dāng)成了目標(biāo)，一些領(lǐng)導(dǎo)人在追求“政績”的心理驅(qū)使下，大搞奢華的城鎮(zhèn)形象工程。即使在發(fā)達(dá)國家，人口在20萬以下的小城市和小城鎮(zhèn)，也很少看到大馬路、大廣場、大花園，而近些年河南、安徽、蘇北的一些縣，把小城鎮(zhèn)新增多少建筑面積當(dāng)作一項重要指標(biāo)來考核，層層下指標(biāo)、級級壓任務(wù)，要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)動工、鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)。而這些豪華城鎮(zhèn)由于建設(shè)重復(fù)，特色不突出，工業(yè)發(fā)展較慢，形不成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，難以吸引農(nóng)村剩余勞動力到城鎮(zhèn)，最終淪為漂亮的空殼。

　　 為彌補建設(shè)資金的不足，一些地方政府打著“規(guī)模經(jīng)營”、“加快城鎮(zhèn)化”的招牌，紛紛“圈地”、“圍地”，致使良田化為荒地，農(nóng)民失去賴以生存的土地，據(jù)估計，目前完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬～5000萬人，而各地政府的土地批租收入到2003年已經(jīng)達(dá)到了5300多億元人民幣。

　　 城市之間盲目攀比，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，爭相發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)，缺乏區(qū)域的和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，不能為進(jìn)城的農(nóng)民工創(chuàng)造足夠的就業(yè)崗位，大量進(jìn)城的長期暫住人口不能享受城鎮(zhèn)人口的待遇。

　　 本應(yīng)是龍頭的規(guī)劃卻演變成了部分市長的個人意志，市長又因各種原因被開發(fā)商牽著鼻子走，造成許多短期行為和錯誤決策。

　　 中國科學(xué)院院士、中國工程院院士周干峙將當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題歸納為“四個透支”和“三個失衡”，即土地資源透支、環(huán)境資源透支、能源資源透支、水資源透支；“三個失衡”則為城市內(nèi)貧富差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大、沿海和內(nèi)地差距擴(kuò)大。

　　 王小廣認(rèn)為，以上種種表明，我國的城市發(fā)展模式存在著問題，一些地方的城鎮(zhèn)化儼然變成了城市建設(shè)。城市建設(shè)速度很快，但是，真正的人口的城鎮(zhèn)化、以勞動力家庭的轉(zhuǎn)移為目的城鎮(zhèn)化卻很慢，城鎮(zhèn)化效率很低。進(jìn)入城市的門檻越來越高，人口的城鎮(zhèn)化越來越難。城鎮(zhèn)化是“十五”的既定目標(biāo)，這一目標(biāo)并沒有很好地實現(xiàn)。相反，人口的城鎮(zhèn)化，卻成為了房地產(chǎn)商炒房的理由，導(dǎo)致房價不斷上漲。

　　因地制宜的多樣城鎮(zhèn)化

　　 盡管在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了這樣那樣一些問題，但目前城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化進(jìn)程仍然是制約我國經(jīng)濟(jì)社會快速健康發(fā)展的主要矛盾。未來20年，我國仍將處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期。促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，對中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至21世紀(jì)人類社會的進(jìn)程都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，胡序威告訴《瞭望新聞周刊》，這也正是中央如此重視城鎮(zhèn)化問題的原因所在。

　　 在他看來，我國人均資源短缺、地域差異大、工業(yè)化處于中期水平的國情，決定了我們必須走一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路。就當(dāng)前而言，速度已經(jīng)不是最主要的問題，更應(yīng)注重質(zhì)量。

　　 周一星也一再強調(diào)城鎮(zhèn)化速度“并非越快越好，它應(yīng)和經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)崗位增長、城鎮(zhèn)化用地增長等要素保持一個相對平衡”，他認(rèn)為，至少在2020年以前，我國城鎮(zhèn)化水平，一年提高0．6個到0．8個百分點是比較正常的，連續(xù)多年的1個百分點的增長是有風(fēng)險的。

　　 盡管周干峙認(rèn)同0．8％至1％的增率，但他同時認(rèn)為，城鎮(zhèn)化速度不宜過快，而且各地要有所不同，不要搞指標(biāo)化，不要互相攀比。要改變粗放式增長，改變無視社會和生態(tài)成本，不考慮社會公平和長遠(yuǎn)穩(wěn)定的不能持續(xù)發(fā)展的一些模式。

　　 “速度并不是最重要的”，國家發(fā)改委社會發(fā)展規(guī)劃司徐林副司長表示，關(guān)鍵是過程要體現(xiàn)和諧、有序，尤其是和諧。

　　 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師楊保軍則認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是和城市發(fā)展相關(guān)聯(lián)的，不是自己想快就快想慢就慢的。

　　 國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任謝伏瞻強調(diào)循序漸進(jìn)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。他說，在“十一五”期間，推進(jìn)有中國特色的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是堅定不移的戰(zhàn)略。但是，必須和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平，以及城市的承載能力相適應(yīng)，不能拔苗助長。特別是要保證和引導(dǎo)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移，不能以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益為代價。

　　 對具體的城鎮(zhèn)化道路，中科院地理所城市與鄉(xiāng)村發(fā)展研究室陳田主任強調(diào)，“可以學(xué)習(xí)借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，但不能照搬”，他認(rèn)為，應(yīng)該加強區(qū)域空間的管理，劃分不同的功能區(qū)，因地制宜地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。如京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)等可以以大都市為核心，加強集聚，實現(xiàn)現(xiàn)代化；西部一些省區(qū)則應(yīng)強調(diào)保護(hù)自然環(huán)境；在大都市周邊的小城鎮(zhèn)，可以發(fā)展為都市配套服務(wù)的工業(yè)，中西部一些小城鎮(zhèn)則應(yīng)調(diào)整功能，進(jìn)行農(nóng)村社會化、產(chǎn)業(yè)化服務(wù)，不能一味發(fā)展工業(yè)。中國地域差異非常大，政策不宜太籠統(tǒng)。

　　 胡序威強調(diào)要城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)化不能把鄉(xiāng)村放在一邊，不能走歐美國家走過的農(nóng)村破產(chǎn)再發(fā)展的道路，應(yīng)鼓勵農(nóng)村人口的逐步轉(zhuǎn)移。在他看來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中非常有利的一點是，農(nóng)村土地集體所有，政府鼓勵農(nóng)民進(jìn)入城市的過程當(dāng)中，還保持了農(nóng)村土地自留的問題，這就為農(nóng)民進(jìn)城提供了一個保護(hù)。拉美國家則跟我們走了一條截然不同的路，農(nóng)民失業(yè)失地，淪落成為城市的貧民。但是我們也要避免農(nóng)民無序的流動，盲目的進(jìn)城。

　　 在因地制宜的同時，胡序威強調(diào)要切實緩解就業(yè)矛盾。如果城鎮(zhèn)化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到57％，這就意味著從現(xiàn)在到2020年，將有近3億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化。過去ＧＤＰ每增長1個百分點，大體能吸納120萬左右的城鎮(zhèn)新生就業(yè)。近年來，ＧＤＰ增長1個百分點，大體上只能吸納100萬人就業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的提高，吸納城市就業(yè)的能力相應(yīng)來說還會下降。在這種情況下，怎么樣解決農(nóng)民進(jìn)城以后的就業(yè)問題，怎么樣擴(kuò)大城市就業(yè)，無疑將是我們在城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中可能長期面對的一個重要問題。