汪光燾：搞好村莊規(guī)劃和治理 改善農(nóng)村人居環(huán)境

　　一、改善農(nóng)村人居環(huán)境是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容
 
　　近年來，中央和地方政府高度重視“三農(nóng)”問題，在改善人居環(huán)境方面做了大量工作，取得了明顯成效。一是農(nóng)民主要依靠自己力量改善住房條件的能力得到增強。目前，全國每年約有2％的農(nóng)戶自發(fā)建房。2004年底，全國村莊人均住房面積達27.9平方米。二是村莊的綜合防災(zāi)能力明顯增強。在加強對農(nóng)民建房指導(dǎo)的同時，一些地區(qū)通過實施移民建鎮(zhèn)、工程移民、扶貧移民、牧民定居等，使村莊和農(nóng)房防御自然災(zāi)害的能力得到提高。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展。中央和地方政府不斷加大農(nóng)村公共投入，部分地區(qū)積極推進污水、垃圾處理設(shè)施共建共享，城市供水、公交等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向郊區(qū)農(nóng)村延伸，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施有所改善，城鄉(xiāng)聯(lián)系更為緊密。四是通過實施村莊整治，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。部分地區(qū)分期、分批、集中對規(guī)模較大的村莊進行治理，建立了村莊公共設(shè)施與服務(wù)管理的新機制，明顯改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，促進了農(nóng)民思想觀念的更新和精神面貌的改變。 
　　但我們也要看到，我國農(nóng)村人居環(huán)境仍然普遍較差，與城市相比總體上仍然十分落后。一是建設(shè)亂。大多數(shù)農(nóng)民建房和村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)。沿公路建房，居住點分布散亂，建新屋不拆舊宅，形成“空心村”，有的盲目模仿城市建小區(qū)，村莊建設(shè)用地浪費較大。建筑風(fēng)格缺乏當?shù)剜l(xiāng)村特色。東部地區(qū)有些村莊基礎(chǔ)設(shè)施不配套，污染加重，生態(tài)環(huán)境惡化。中西部地區(qū)農(nóng)民改建住房逐漸增多，有的在重復(fù)東部地區(qū)的老路。二是飲水難。北方地區(qū)不少村莊嚴重缺水，東部地區(qū)部分農(nóng)村出現(xiàn)水質(zhì)性缺水，村莊集中供水設(shè)施缺乏，許多農(nóng)村人口喝不上符合標準的飲用水。三是環(huán)境差。農(nóng)民住宅與畜禽圈舍混雜，村內(nèi)土路“晴天一身土，雨天一身泥”。每年有超過2500萬噸的生活污水直排，造成河流、水塘污染，嚴重威脅農(nóng)民的身體健康。每年約1.2億噸的生活垃圾露天堆放，溝渠、水塘成為污水池、垃圾堆放場。 
　　我國農(nóng)村人居環(huán)境落后是多種因素長期積累的結(jié)果。一是隨著人口的增加和生產(chǎn)強度的加劇，生產(chǎn)生活污水和廢棄物大量增加，超出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境自我平衡能力。二是村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投入不足。中國農(nóng)村的傳統(tǒng)是農(nóng)民自建房屋，村莊公共設(shè)施因陋就簡，村路等設(shè)施建設(shè)一般來源于募集捐助。由于缺少公共積累，村集體沒有能力投入；因村莊公共設(shè)施服務(wù)面小，難以獲得較好的經(jīng)濟效益，社會資金不愿投入；與農(nóng)村發(fā)展的需要相比，政府的公共財政投入也顯不足。這就使得村莊道路、供水、垃圾、污水處理等設(shè)施欠賬嚴重。三是村莊規(guī)劃和管理缺位。長期以來，我國對村莊人居環(huán)境建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持，加上管理缺位，使新老問題不斷疊加。 
　　為解決這些問題，扎實推進農(nóng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，黨中央、國務(wù)院將改善農(nóng)村人居環(huán)境作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要內(nèi)容與檢驗標準提了出來，這對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會具有重要的現(xiàn)實意義。 
　　改善農(nóng)村人居環(huán)境是解決“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容。一是有利于促進農(nóng)民財富積累。據(jù)測算，近年來，僅拆舊房和因災(zāi)造成的農(nóng)房損毀，農(nóng)民每年損失資產(chǎn)約350億元。加強對農(nóng)民建房規(guī)劃設(shè)計的引導(dǎo)和服務(wù)，延長農(nóng)房使用壽命，提高抗災(zāi)能力，既是改善農(nóng)民住房條件的需要，又能大大增加農(nóng)民的財富積累。二是有利于為進城務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。專家估計，目前每100個外出農(nóng)民工就有4人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。良好的人居環(huán)境能夠吸引更多的人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。三是有利于增強農(nóng)村發(fā)展活力。改善農(nóng)村人居環(huán)境，發(fā)展公共服務(wù)，將有效促進農(nóng)村精神文明建設(shè)，促進農(nóng)民總體素質(zhì)的提高，為農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展打下基礎(chǔ)。 
　　改善農(nóng)村人居環(huán)境是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵。當前我國城鎮(zhèn)化率已達42％，正處在加速發(fā)展階段。不論是當前還是將來，全面建設(shè)小康社會，都需要重視農(nóng)村發(fā)展，努力改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。同時，城市發(fā)展過程中，“城中村”農(nóng)民賴以生存的耕地基本被征用，雖然“城中村”已經(jīng)成為城市的一部分，但城鄉(xiāng)分治的格局尚未根本改變，“城中村”雜亂無章、環(huán)境惡化。因此，政府必須將“城中村”納入城市發(fā)展中通盤考慮，全面履行公共服務(wù)職能，解決協(xié)調(diào)發(fā)展問題。 
　　改善農(nóng)村人居環(huán)境是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效措施。一是有利于擴大有效需求。2004年，全國農(nóng)村每百戶洗衣機、電冰箱擁有量僅37.3臺、17.8臺，有較大發(fā)展?jié)摿?。加大對農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將為農(nóng)業(yè)機械、交通工具、家用電器進入農(nóng)村市場創(chuàng)造良好的條件。二是有利于調(diào)整城鄉(xiāng)投資結(jié)構(gòu)。政府增加對農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)投入，能夠鼓勵和引導(dǎo)社會各類資金投向農(nóng)村，引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞。三是有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。推進村莊整治，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，又能擴大水泥、鋼材等市場需求，為產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整提供條件，更好地支撐國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。 

　　二、一些地區(qū)治理和改善農(nóng)村人居環(huán)境的實踐 

　　近年來，各地在改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，搞好村莊人居環(huán)境治理方面進行了有益的探索。我們在對部分省區(qū)市的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)他們的做法與經(jīng)驗有推廣意義。 
　　堅持為農(nóng)民服務(wù)，解決群眾關(guān)心的實際問題。新疆是一個地震多發(fā)地區(qū)，2003年2月巴楚—伽師強烈地震后，針對當?shù)亟?jīng)濟水平不高，既要盡快解決災(zāi)區(qū)農(nóng)民居住問題，又要提高住房抗震能力，實現(xiàn)農(nóng)民長久安居的實際，自治區(qū)政府急災(zāi)民之所急，經(jīng)過對各種造價的彩鋼板結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)、木板夾芯房進行比較試驗，向農(nóng)民推薦取材方便、施工簡單、造價較低、符合抗震要求的木板夾芯房，縣級建設(shè)部門派出技術(shù)人員巡回指導(dǎo)，僅7個月3.5萬戶災(zāi)民就建好了抗震安居房。以此為契機，該區(qū)從2004年起在全區(qū)實施農(nóng)房抗震安居工程。江西省根據(jù)農(nóng)民的承受能力與實際需要，以村莊整治為主，改善農(nóng)村人居環(huán)境，優(yōu)先配套農(nóng)民急需的道路、供水、排水等設(shè)施，盡量保留原有房屋、原有風(fēng)格、原有綠化，不推山、不砍樹、不填塘、不隨意拆房開路，重點治亂、治臟、治路、治水。農(nóng)民負擔不多，卻得到實實在在的利益。浙江省探索出因地制宜的農(nóng)村垃圾收集處理方式，平原和交通便利地區(qū)，按照“戶三包、村收集、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、縣處理”的模式運作；山區(qū)、海島等交通不便地區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心村為單元相對集中，“統(tǒng)一收集、就地分類、綜合處理”。深圳市漁民村在“城中村”改造中，按照城市規(guī)劃要求，在政府引導(dǎo)下，由村集體組織村民自主改造，既改變了“城中村”的面貌，又保護了原村民的長遠利益。 
　　政府幫扶，規(guī)劃先行，合理引導(dǎo)資金與項目投向。廣東省實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，省要管到縣，市要管到鎮(zhèn)，縣要管到村，充分發(fā)揮建設(shè)部門在村莊整治中的作用，強化規(guī)劃的龍頭地位。江西省贛州市將村鎮(zhèn)規(guī)劃經(jīng)費納入財政預(yù)算，動員規(guī)劃設(shè)計力量深入農(nóng)村編制規(guī)劃，組織技術(shù)人員送技術(shù)、送農(nóng)房設(shè)計下鄉(xiāng)。湖北省以多種形式探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體制改革，加強對農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)與服務(wù)。北京市政府有關(guān)部門聯(lián)動，政策集成，把原來分散使用的資金集中起來，加快解決農(nóng)民飲水安全隱患。浙江省實施“千村示范、萬村整治”工程，地方各級財政第一年就投入資金40多億元。 
　　實施村民民主管理，激發(fā)群眾自主改善人居環(huán)境的積極性。河南省商丘市的西劉村，先由村民大會形成整治工作預(yù)案，在村務(wù)公開欄公布，廣泛征求村民意見，對涉及村莊規(guī)劃、整治項目、資金籌措、工程招投標、監(jiān)督管理等的重要事項，由每三戶選派一名戶主組成代表大會表決，贊成票超過80％方可實施。江西省不少地方推舉農(nóng)村熱心公益事業(yè)、具有公信力和號召力的德高望重人士，成立村莊整治村民理事會，志愿無償參與村莊公共設(shè)施運營維護管理。有的地方將環(huán)境治理、設(shè)施維護等內(nèi)容編成“三字歌”，編入村規(guī)民約，強化村民講衛(wèi)生、愛護環(huán)境的意識，形成共同關(guān)心公益事務(wù)的氛圍。 
　　堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強基層組織的陣地建設(shè)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民參與村莊整治。江西省大余縣新城鎮(zhèn)周屋村，爭創(chuàng)“親民為民富民”的好班子，在推進新農(nóng)村建設(shè)的同時，使村支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力顯著增強。浙江省開展以“真情送服務(wù)，建設(shè)新農(nóng)村”為主題的“十送”服務(wù)和“雙萬結(jié)對共建文明”活動，從2004年起連續(xù)從省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)3.8萬名機關(guān)干部，為每個行政村派駐一名農(nóng)村工作指導(dǎo)員，對有序推進村莊整治發(fā)揮了重要作用。廣東省德慶縣把生態(tài)文明村建設(shè)與開展黨員先進性教育活動結(jié)合起來，同步實施“十百千萬工程”、“固本強基工程”，群眾自行拆除一些“社壇”、“香火堂”等封建迷信場地，改建為日常休閑、健身、交流的公共活動場所。 

　　三、積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村人居環(huán)境治理 

　　改善農(nóng)村人居環(huán)境是一項長期任務(wù)。在新村建設(shè)過程中，要正確處理發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟與改善人居環(huán)境的關(guān)系，政府幫扶與農(nóng)民自主參與的關(guān)系，集中整治與長效機制的關(guān)系，發(fā)展小城鎮(zhèn)與村莊整治的關(guān)系，集約節(jié)約用地與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地的關(guān)系，堅持從實際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導(dǎo)，健全機制，穩(wěn)步推進，注重實效。 
　　完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃?？h域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要為改善人居環(huán)境提供依據(jù)。重點是明確村莊整治選點、基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)時序、必須嚴格保護的自然生態(tài)空間，確定未來十至二十年內(nèi)的村莊布局。各地應(yīng)依據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)面向農(nóng)村的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為“村村通”工程合理布局提供技術(shù)支持，避免因村莊自然消亡帶來的投資浪費，避免因支持村莊規(guī)模過小造成的投資效益低下，提高公共財政和社會資金支持的集中度，提高公共設(shè)施共建共享的服務(wù)范圍，提高對優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點空間布局的引導(dǎo)力度，降低村莊人居環(huán)境治理的總體成本。 
　　合理確定村莊整治內(nèi)容。村莊建設(shè)和人居環(huán)境治理指導(dǎo)性目錄，是各級政府根據(jù)村莊人居環(huán)境治理目標、結(jié)合公共財政能力提出的政府給予幫扶的村莊整治項目的政務(wù)公告，并由各級政府公開發(fā)布并修訂。國家制訂全國性指導(dǎo)目錄，各地制訂地方性指導(dǎo)目錄，確定支持整治項目的資金與實物補貼形式、范圍、標準，規(guī)范申請核審程序、支付方式、使用管理和監(jiān)督檢查等。列入指導(dǎo)性目錄的整治項目，政府要加大幫扶力度，確保項目的實施。 
　　制定村莊整治規(guī)劃。村莊規(guī)劃是指導(dǎo)和規(guī)范村莊人居環(huán)境建設(shè)與治理的一項重要公共政策。其重點是制定和實施村莊整治規(guī)劃，既注重解決當前村莊整治的重點問題，又充分考慮后續(xù)的村莊規(guī)劃與管理需要，突出鄉(xiāng)村特色和可持續(xù)發(fā)展。編制村莊整治規(guī)劃，要依據(jù)政府發(fā)布的指導(dǎo)性目錄，合理確定村莊整治的具體項目，并做出相應(yīng)的現(xiàn)狀評估。在此基礎(chǔ)上，確定整治項目的空間布局與技術(shù)要求，明確整治項目的主要指標，測算工程量，提出實施計劃、實施管理以及運行維護管理建議。 
　　推廣應(yīng)用適用技術(shù)。加強村莊治理適用技術(shù)的研究與開發(fā)，組織科技人員下鄉(xiāng)開展技術(shù)咨詢服務(wù)，積極推廣適用技術(shù)的應(yīng)用，加大對村莊適用技術(shù)研發(fā)推廣的支持。研究村莊秸稈生物質(zhì)能技術(shù)與裝置，開發(fā)利用沼氣資源，推廣應(yīng)用農(nóng)村住宅節(jié)能技術(shù)和太陽能、風(fēng)能、熱泵技術(shù)。開發(fā)適合當?shù)刭Y源條件的建材生產(chǎn)技術(shù)，推廣新型建筑體系成套技術(shù)。 
　　加強對農(nóng)房建設(shè)的指導(dǎo)和管理。加強對農(nóng)房建設(shè)的規(guī)劃管理，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”政策，嚴禁城鎮(zhèn)居民以租用、借用和“榮譽村民”等形式占用農(nóng)村宅基地。在經(jīng)濟條件比較好的地方，可以在群眾自愿的條件下，通過提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給水平與服務(wù)能力，吸引過于分散的村落和散居農(nóng)戶向中心村集中。加強對“土草房”、“土窯洞”、“土坯房”等農(nóng)房改造的指導(dǎo)。對于正在萎縮和消亡的村落，加強規(guī)劃控制，停止新的宅基地審批和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 
　　加強部門間的綜合協(xié)調(diào)。各地有關(guān)部門要按照統(tǒng)一部署，從農(nóng)村工作大局出發(fā)，加強溝通與協(xié)調(diào)，整合各種資源，共同制定并執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境治理的實施方案，共同承擔規(guī)范村莊治理和保護農(nóng)民利益的責(zé)任。要切實將村莊治理工作與各地農(nóng)村的中心工作結(jié)合起來，使村莊治理切實成為促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、為農(nóng)民解決實際問題、為農(nóng)民群眾辦好事做實事的工作平臺。 
　　建立和完善保障機制。我國多數(shù)地區(qū)實行市帶縣體制，市縣政府應(yīng)承擔起改善農(nóng)村人居環(huán)境的責(zé)任，通盤制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。要加大財政性建設(shè)資金投入力度，將市政公用設(shè)施逐步向郊區(qū)農(nóng)村延伸；建立嚴格的農(nóng)房拆遷管理機制，防止盲目拆遷農(nóng)民房屋，損害農(nóng)民利益，引發(fā)農(nóng)村不穩(wěn)定；建立村莊整治工作的督促檢查制度，對政府補貼、村民投工投勞、實物與資金、進度與質(zhì)量等實行全程監(jiān)督；建立以農(nóng)民為主的公共設(shè)施長效管理機制，保證設(shè)施持續(xù)發(fā)揮效益；鼓勵社會團體、志愿者以多種形式支持村莊整治，倡導(dǎo)農(nóng)民自立自主互助，發(fā)揚艱苦奮斗建設(shè)家園的精神。