城市化發(fā)展中的土地問題

　　當(dāng)前，我國正在大力加強(qiáng)城市化推進(jìn)工作，城市化作為人類社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，與工業(yè)化、現(xiàn)代化密切相關(guān)?？梢哉f是社會進(jìn)步的標(biāo)志，是人類文明的結(jié)晶。今后若干年，隨著社會經(jīng)濟(jì)的高度增長，我國將步人城市化快速發(fā)展時期。土地問題作為城市化發(fā)展中不可缺少的組成部分，如何正確認(rèn)識和對待土地問題，具有十分重要的意義。 
　　一、耕地保護(hù)問題 
　　城市化發(fā)展、城區(qū)范圍的擴(kuò)大必然要占用耕地，對于人多地少、耕地后備資源又十分有限的我國來講，耕地保護(hù)是城市化不得不面對的首要問題。長期以來，在對城市化與耕地保護(hù)關(guān)系上，存在兩種比較對立的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加快城市化進(jìn)程，必須擺脫耕地保護(hù)的束縛，把耕地保護(hù)看作城市化發(fā)展的障礙；而另一種則過分強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，城市化發(fā)展對耕地的正常需求視而不見，甚至人為地壓制、否定。其實(shí)這兩種觀點(diǎn)和做法都是片面的。城市化和耕地保護(hù)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都占有極其重要的地位，兩者之間可以說是相互制約又相互促進(jìn)的。一方面，城市化發(fā)展占用大量耕地，影響耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而耕地保護(hù)客觀上又限制城市化占用過多的耕地，反過來對其產(chǎn)生影響；另一方面，通過城市化發(fā)展，使分散的人口和鄉(xiāng)村工業(yè)集聚到一起，既提高了土地利用效益，又解決了農(nóng)村大量剩余勞動力，緩解了人口對耕地資源的壓力，提高了農(nóng)業(yè)土地的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，促進(jìn)耕地保護(hù)的開展。耕地保護(hù)的加強(qiáng)，鞏固了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又為城市化提供基礎(chǔ)，促進(jìn)其發(fā)展；同時耕地保護(hù)又迫使城市化注重內(nèi)涵發(fā)展，走土地集約利用道路，提高聚集效益，提高城市質(zhì)量。因此，實(shí)際工作中要注意處理好耕地保護(hù)與城市化兩者之間的關(guān)系，做到協(xié)調(diào)發(fā)展。在實(shí)踐工作中，作者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行把握：一是宏觀上，要科學(xué)制定土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃，并作好和城市規(guī)劃的銜接；二是從微觀上，城市用地要堅(jiān)持十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策。能用劣地盡量不用好地，能用荒地盡量不用耕地，并通過挖掘現(xiàn)有存量土地的內(nèi)在潛力、提高土地利用的集約率、加強(qiáng)土地整理開發(fā)工作，科學(xué)地執(zhí)行耕地"總量動態(tài)平衡"，增加耕地有效供給；三是從農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新上，要加大農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的投入和推廣。提高糧食生產(chǎn)能力，緩解吃飯對耕地的壓力。 
　　二、"城中村"的土地處置問題 
　　隨著城市建設(shè)的發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大，必然有許多原有的村莊納入城市建成區(qū)范圍，成為城市中十分重要的一部分。從現(xiàn)實(shí)情況看，在許多城市特別是中小城市，由于土地所有權(quán)仍然歸屬集體，村民委員會是其管理主體，"城中村"仍沒有擺脫原有"農(nóng)居"的生產(chǎn)、生活模式就被融入現(xiàn)代城市之中。由于該地區(qū)多為低矮舊房，土地利用率低，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后。成為外來人口集中居住的"收容站"和城市垃圾的"中轉(zhuǎn)站"。治安情況惡劣，環(huán)境衛(wèi)生狀況差，是一個誰都可以管，誰也不想管，誰也管不了的地方。成為影響一個城市發(fā)展質(zhì)量高低很重要的因素。因此，我國的城市化要健康發(fā)展，對"城中村"現(xiàn)象必須進(jìn)行整治。首先，各地政府可依據(jù)本地實(shí)際情況，規(guī)定城市建成區(qū)的行政村人均耕地一定面積以下或全村耕地一定面積以下的行政村，統(tǒng)一撤銷行政村建制，建立居民區(qū)建制，土地由政府統(tǒng)一征購為國有，農(nóng)用地納入政府土地儲備庫。其次，并人城市建成區(qū)的村莊，建設(shè)布局要符合城市總體規(guī)劃，按照城市總體框架，與城市基礎(chǔ)設(shè)施相適應(yīng)，進(jìn)行基礎(chǔ)配套設(shè)施改造。結(jié)合城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行市地整理，推行住宅樓房化，居住環(huán)境城市化，把整理出來的空地再用于城市建設(shè)，真正做到"城中村"與城市的有機(jī)銜接。 
　　三、城市用地供地方式的問題 
　　土地作為一種特殊的商品，它不僅是一種不可再生的資源，更是一種資產(chǎn)。但長期以來，我國對城市土地實(shí)行行政劃撥、無償使用。隨著土地使用制度改革的開展，增加了有償出讓方式，實(shí)際操作中，基本上采取了協(xié)議出讓的方式。特別是近些年，某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績，不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀實(shí)際，盲目擴(kuò)大城市范圍，采取大量低價(jià)供地方式吸引開發(fā)商開發(fā)，其采用的協(xié)議出讓方式的實(shí)質(zhì)與行政劃撥相似。這種做法不利于土地的有效利用與合理配置，不利于廉政建設(shè)，最大弊端是不利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)資金的良性循環(huán)，政府不能從土地上獲取最大量化的收益，搞城市建設(shè)往往成為貼本的買賣。其結(jié)果是政府投資開發(fā)的土地越多，財(cái)政負(fù)擔(dān)越大。從國外成熟的土地市場看，城市土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金，來源于土地用之于土地，土地收入再投入到城市土地開發(fā)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，其中經(jīng)營性用地出讓往往采用招標(biāo)、拍賣方式以貼近市場化手段，獲取最大化收益。從而使城市建設(shè)資金進(jìn)入一種良性循環(huán)的資產(chǎn)增值，政府先前對土地的投入，至少應(yīng)該在土地收入中體現(xiàn)投資補(bǔ)償。 
　　從我國現(xiàn)行情況分析，改革開放20年來，社會經(jīng)濟(jì)各方面有了很大的發(fā)展，建立了較為完善的資金市場，許多開發(fā)單位和私人積累了豐富的資金和投資的經(jīng)驗(yàn)，國家建立了健全的土地管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，出臺了大量的有關(guān)土地的法律、法規(guī)，為保護(hù)地產(chǎn)投資者利益和交易雙方的合法權(quán)益提供了保障。因此，城市土地出讓逐步推行招標(biāo)、拍賣方式的條件可以說已基本成熟，城市土地供地方式應(yīng)從以往的"劃撥十協(xié)議出讓"模式轉(zhuǎn)變?yōu)?劃撥十協(xié)議出讓十招標(biāo)、拍賣出讓"模式。在這新的模式中，每一種用地方式應(yīng)明確規(guī)定適用范圍。例如，劃撥要用于黨、政、軍機(jī)關(guān)，公益事業(yè)用地，而對房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地一般采用競爭性強(qiáng)的招標(biāo)、拍賣的方式。按照新的供地方式，城市化的推進(jìn)應(yīng)據(jù)棄過去那種"攤大餅"低質(zhì)量擴(kuò)張做法，宜采用"滾動開發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)"的辦法，在科學(xué)規(guī)劃前提下，先構(gòu)造好一定時期城市發(fā)展的大框架(如道路、公建設(shè)施等)，后分批向社會推出土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，籌集更多的資金用于下一步的開發(fā)。 
　　最后，必須強(qiáng)調(diào)地方政府的作用，一是制定好城市規(guī)劃，使之具有前瞻性、科學(xué)性，并嚴(yán)格依照實(shí)施；二是通過土地儲備機(jī)制，壟斷土地的一級市場，科學(xué)地調(diào)控市場供求；三是抓好土地市場的管理，創(chuàng)造一種公開、公平、公正的市場次序。