《瞭望》文章：城鎮(zhèn)化全國(guó)藍(lán)圖浮現(xiàn)

　　經(jīng)歷了一場(chǎng)大折騰，中國(guó)的第一份統(tǒng)籌安排全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)空間布局的藍(lán)圖終于繪出

　　文/《瞭望》新聞周刊記者王軍

　　今年1月，建設(shè)部組織制訂的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006～2020年）》殺青。

　　在2000年“十五計(jì)劃”首次把“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”作為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略之后，中國(guó)的第一份統(tǒng)籌安排全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)空間布局的藍(lán)圖終于繪出。

　　“幾輪征求意見(jiàn)已經(jīng)完成，這項(xiàng)規(guī)劃正在上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”一位知情者告訴《瞭望》新聞周刊，“編制時(shí)間至少有6年之久，其間斷斷續(xù)續(xù)。后來(lái)汪光燾部長(zhǎng)急了，說(shuō)國(guó)家的事情怎能不抓緊呢？”

　　中國(guó)的城鎮(zhèn)化與人類的新技術(shù)革命被諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為是21世紀(jì)初期影響世界最大的兩件事。

　　發(fā)生在中國(guó)的這件大事多年來(lái)的情形，卻如這些年深度參與中國(guó)城市建設(shè)活動(dòng)的普利茲克建筑獎(jiǎng)獲得者、荷蘭建筑師庫(kù)哈斯所描述的那樣：“正處在一個(gè)不可能的狀態(tài)下——改變著世界，卻沒(méi)有藍(lán)圖?！?

　　這樣的情況使中國(guó)的城鎮(zhèn)化在給人帶來(lái)驚喜之時(shí)，也制造了許多煩惱。中國(guó)科學(xué)院院士陸大道主持的課題組最近完成一份報(bào)告，認(rèn)為目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化已超出了正常發(fā)展軌道，對(duì)水土資源、就業(yè)和環(huán)境壓力過(guò)大，必須采取嚴(yán)格而系統(tǒng)的措施遏制“冒進(jìn)式”城鎮(zhèn)化和空間失控的嚴(yán)重趨勢(shì)。

　　旋即高層信息傳出：走符合中國(guó)實(shí)際的城鎮(zhèn)化道路，是涉及現(xiàn)代化全局的重大問(wèn)題，研究這個(gè)問(wèn)題，明確我國(guó)城鎮(zhèn)化的方針、政策，不僅有緊迫性，而且有長(zhǎng)期戰(zhàn)略意義。

　　等待審批的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》面對(duì)的正是這道試題。

　　被割裂的發(fā)展軸

　　1990年施行的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制?！?

　　此后啟動(dòng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃出現(xiàn)了自下而上的情況：省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃匆忙上馬，《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》遲不出臺(tái)。

　　建設(shè)部1998年發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的通知》，時(shí)至今日，各地的這項(xiàng)規(guī)劃已基本編完。

　　沒(méi)有《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》指導(dǎo)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃讓國(guó)家發(fā)改委頗有微詞。“全國(guó)的還沒(méi)出來(lái)，就搞省域的，這當(dāng)然不合理?！痹凇笆晃逡?guī)劃綱要”勾勒出區(qū)域發(fā)展框架之后，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司的一位負(fù)責(zé)人向《瞭望》新聞周刊表示，“我們一直反對(duì)搞省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，認(rèn)為做了沒(méi)用。”

　　理由是：“行政區(qū)并不等同于經(jīng)濟(jì)區(qū)，以行政區(qū)為單元來(lái)做城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，就難以把周邊的因素考慮進(jìn)去，結(jié)果就是現(xiàn)有的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃都是一個(gè)模子，都是以省會(huì)為中心的城鎮(zhèn)體系格局。而在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作快速發(fā)展的今天，一些城市與鄰省經(jīng)濟(jì)的密切程度，已大大高于本省?！?

　　先期完成的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃給《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的編制帶來(lái)了難題。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍向《瞭望》新聞周刊展示了一張《各省區(qū)省域城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃拼合圖》：“你看，各省之間的發(fā)展意圖互不銜接、互不配合，存在的矛盾很大?！?

　　他舉例說(shuō)明：“遼寧以大連為出海口，以南北向的沈大線為發(fā)展軸縱深安排，這是合理的。本來(lái)整個(gè)東北都應(yīng)該以大連為最佳出海口，可北部的省份不跟它玩了，立足于本省內(nèi)部，從兩翼展開(kāi)，自己搞了一個(gè)東西向的發(fā)展軸?！?

　　楊保軍又手指京廣線：“從北京到廣州再到深圳、香港，分布著一系列重要城市，有高速公路、鐵路，未來(lái)還有高速鐵路，機(jī)場(chǎng)很多，是中國(guó)最重要的發(fā)展軸。可目前這個(gè)軸線是斷斷裂裂的，里面是一個(gè)個(gè)的‘獨(dú)立團(tuán)’，各省各有所好?！?

　　“所謂的重復(fù)建設(shè)就是這樣形成的，這樣的發(fā)展成本很高。所以，科學(xué)發(fā)展觀必須落實(shí)到空間，否則就對(duì)不上位?！彼f(shuō)。

　　未來(lái)城市發(fā)展的空間鎖定

　　中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院承擔(dān)了《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的編制，認(rèn)為中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問(wèn)題包括“缺乏區(qū)域統(tǒng)籌”。

　　研究報(bào)告指出，由于行政管理體制的限制，城市間存在職能分工不明確，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等方面缺乏有效的區(qū)域協(xié)作。盡管各省區(qū)都已經(jīng)編制了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但由于缺乏國(guó)家層面的協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)建設(shè)的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象依然存在。

　　具體而言，沿海省區(qū)三個(gè)重點(diǎn)城鎮(zhèn)群與其經(jīng)濟(jì)腹地之間的聯(lián)系欠缺；中部地區(qū)各省均在打造各自的經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)，形成相互分割的城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，缺乏真正的區(qū)域中心城市；西南地區(qū)受自然條件限制，盲目規(guī)劃城市群和大中小完整的城鎮(zhèn)體系；西北地區(qū)地廣人稀，城鎮(zhèn)規(guī)模小，用城鎮(zhèn)發(fā)展軸描述過(guò)于牽強(qiáng)；東北地區(qū)過(guò)于注重省域內(nèi)空間結(jié)構(gòu)的完整性，忽視整個(gè)區(qū)域的空間整體性。

　　研究報(bào)告建議，發(fā)揮城鎮(zhèn)群輻射和帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的核心作用，提高京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三個(gè)重點(diǎn)城鎮(zhèn)群參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的綜合能力，加強(qiáng)城鎮(zhèn)群之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展；劃定禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，實(shí)行空間開(kāi)發(fā)管制，落實(shí)主體功能區(qū)，促進(jìn)城鎮(zhèn)緊湊布局，集約發(fā)展，保護(hù)資源，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

　　楊保軍對(duì)《瞭望》新聞周刊說(shuō)，根據(jù)自然生態(tài)條件，在中國(guó)國(guó)土面積中，城鎮(zhèn)發(fā)展的不適宜地區(qū)占49%；較不適宜地區(qū)占29%；適宜地區(qū)占22%，主要分布于東部地區(qū)的東北平原、三江平原、華北平原、長(zhǎng)江中下游平原，以及四川盆地和西部的河西走廊、天山南北的河流沖積扇地區(qū)，這些地方是中國(guó)未來(lái)城市發(fā)展的主要空間。

　　“適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地區(qū)有限，它又與適宜農(nóng)業(yè)發(fā)展的地區(qū)高度重疊，其中的耕地占全國(guó)耕地總面積的60%，這帶來(lái)了人地關(guān)系的緊張狀況?！睏畋＼娮鞒龇治?，“而美國(guó)適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地區(qū)占國(guó)土面積的70%，我們的資源條件決定了我們的發(fā)展模式不可能像美國(guó)那樣擴(kuò)張?！?

　　研究報(bào)告提出，依托國(guó)家主要陸路交通通道、江河水道、海岸帶，以城鎮(zhèn)群和各級(jí)中心城市為核心，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)系密切、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)空間體系；城鎮(zhèn)體系空間組織“一帶七軸”，“一帶”是指沿海城鎮(zhèn)帶，“七軸”是指七條依托國(guó)家主要交通軸形成的城鎮(zhèn)聯(lián)系通道；按照城市在國(guó)家和區(qū)域中的地位和作用，分為國(guó)家中心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)中心城市、縣域中心城市（鎮(zhèn)），在滿足基本公共服務(wù)均等化的前提下，按照中心城市的等級(jí)合理配置服務(wù)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施，防止重復(fù)建設(shè)。

　　“《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》獲得批準(zhǔn)后，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須據(jù)此校正。”楊保軍強(qiáng)調(diào)，“只有這樣，這個(gè)規(guī)劃才會(huì)有實(shí)際意義。”

　　高層怒斥圈地之后

　　在《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》加快編制之前，各地城市規(guī)劃修編出現(xiàn)的問(wèn)題引起高層強(qiáng)烈關(guān)注。

　　2004年12月20日《瞭望》新聞周刊披露，一些城市在規(guī)劃年限至2020年的城市總體規(guī)劃修編中，抬高GDP增長(zhǎng)速度與人口規(guī)模，提出超常發(fā)展目標(biāo)，以期在中央政府嚴(yán)控土地的政策背景下，拿到更多的建設(shè)用地。

　　國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此作出批示，要求對(duì)新一輪城市規(guī)劃的修編必須及時(shí)進(jìn)行正確引導(dǎo)，并制訂嚴(yán)格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發(fā)展規(guī)模，防止濫占土地，掀起新的圈地?zé)?。?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，此事要早抓，不可放任不管，否則會(huì)貽害子孫，造成無(wú)可挽回的歷史性錯(cuò)誤。

　　在一些城市以超常規(guī)GDP增幅尋求建設(shè)用地之時(shí)，國(guó)家發(fā)改委主管的以增長(zhǎng)速度、投資項(xiàng)目為重要內(nèi)容的發(fā)展規(guī)劃，尚處在面向“十一五”的編制進(jìn)程中。如果城市規(guī)劃修編先期進(jìn)行，建設(shè)用地已與提前設(shè)定的發(fā)展速度掛鉤，“十一五”規(guī)劃將面對(duì)“生米已做成熟飯”的情形。

　　國(guó)土資源部主管的土地利用規(guī)劃也難凈身而出。在一些地方著手城市規(guī)劃修編之際，規(guī)劃年限至2020年的土地利用規(guī)劃修編尚未啟動(dòng)，如果城市規(guī)劃已把建設(shè)用地規(guī)模確定了，土地利用規(guī)劃修編只能扮演“馬后炮”的角色。

　　三大規(guī)劃的矛盾驟然浮出水面。最先作出反應(yīng)的是國(guó)土資源部，其主管的《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2005年1月18日發(fā)表評(píng)論員文章：“由于種種原因，不少地方土地利用規(guī)劃跟不上城市規(guī)劃的步伐，城市建設(shè)的‘圈子’不斷突破土地利用規(guī)劃的‘圈子’。這種狀況必須在這次修編中得到切實(shí)解決?！?

　　同年3月，國(guó)家發(fā)改委在一份調(diào)研報(bào)告中指出，當(dāng)前城市總體規(guī)劃修編中人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測(cè)存在的問(wèn)題值得重視，由此可能導(dǎo)致城市建設(shè)用地規(guī)模的不合理擴(kuò)大；對(duì)城市人口規(guī)模和城市化水平缺乏規(guī)范的預(yù)測(cè)方法；有的城市總體規(guī)劃，并不考慮預(yù)測(cè)方法的適用性，選取的目的性很強(qiáng)，有的甚至是先確定人口規(guī)模多大，再采取可用的方法進(jìn)行推導(dǎo)；預(yù)測(cè)中采用的數(shù)據(jù)來(lái)源不規(guī)范，規(guī)范人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測(cè)的相關(guān)法律法規(guī)也存在空白。

　　在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示之后，建設(shè)部2005年1月對(duì)城市總體規(guī)劃修編工作進(jìn)行檢查，要求做好與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接，在檢查完成之前，暫緩對(duì)國(guó)務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的規(guī)劃綱要和初步成果的審查。

　　一時(shí)間，如何提高城市規(guī)劃編制和審批的科學(xué)性成為各方熱議的話題。與發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相比，城市規(guī)劃一直缺少一個(gè)全國(guó)性的盤(pán)子，各地城市總體規(guī)劃分散編制，自下而上審批，審批單位欲遏制地方做大規(guī)模的傾向，多有論出無(wú)據(jù)之感。由于各地分頭盲動(dòng)，導(dǎo)致了上百個(gè)城市提出建設(shè)“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”的現(xiàn)象。

　　基于以上背景，《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的編制進(jìn)入了最后兩年的沖刺階段。

　　擠掉統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的水分

　　學(xué)術(shù)討論伴隨著這場(chǎng)規(guī)劃紛爭(zhēng)。北京大學(xué)地理科學(xué)研究中心主任周一星2005年5月28日在中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)等單位舉辦的“健康城市化與城市土地利用”研討會(huì)上指出，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于1996至2003年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的數(shù)據(jù)失真，形成了突然加速的超高速城鎮(zhèn)化的假象，這可能對(duì)21世紀(jì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”問(wèn)題的解決產(chǎn)生誤導(dǎo)。

　　之后，他被請(qǐng)上了中共中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)的講臺(tái)。

　　9月29日進(jìn)行的這次集體學(xué)習(xí)，安排的內(nèi)容是國(guó)外城市化發(fā)展模式和中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，分別由同濟(jì)大學(xué)教授唐子來(lái)與周一星講解。

　　新華社的報(bào)道稱：“中共中央政治局各位同志認(rèn)真聽(tīng)取了他們的講解，并就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了討論?！?

　　中共中央總書(shū)記胡錦濤主持了這次集體學(xué)習(xí)。他強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。

　　“為彌補(bǔ)過(guò)去幾次人口普查中城鎮(zhèn)化水平的口徑差距，我們進(jìn)行了專題研究，課題剛剛完成就趕上這次政治局集體學(xué)習(xí)，我當(dāng)然要把這個(gè)內(nèi)容放進(jìn)去?！敝芤恍侨涨霸诮邮堋恫t望》新聞周刊采訪時(shí)說(shuō)。

　　當(dāng)時(shí)一些地方在城市總體規(guī)劃修編中，把年均城市化率提高到超常規(guī)的1.5至2個(gè)百分點(diǎn)，依據(jù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料顯示，1996至2003年中國(guó)已經(jīng)連續(xù)8年每年的城鎮(zhèn)化水平提高了1.43至1.44個(gè)百分點(diǎn)。

　　“對(duì)于這些城市來(lái)講，總不能低于全國(guó)平均水平吧，于是就相互攀比，把指標(biāo)抬上去了。”周一星說(shuō)，“可1.43至1.44個(gè)百分點(diǎn)意味著什么？意味著每年要解決近2000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，可21世紀(jì)前3年全國(guó)城鎮(zhèn)平均每年新增的就業(yè)崗位只有827萬(wàn)，即使全部用來(lái)滿足鄉(xiāng)村人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)，也遠(yuǎn)不能支撐?！?

　　周一星在分析這些數(shù)據(jù)的來(lái)源后發(fā)現(xiàn)，正是由于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局把4.7個(gè)百分點(diǎn)的第四次人口普查和第五次人口普查的城鎮(zhèn)人口新老口徑的差值，消化在1996年至2000年短短5年之內(nèi)，然后又簡(jiǎn)單延續(xù)到21世紀(jì)，才導(dǎo)致這一偏差。

　　他借用聯(lián)合國(guó)法的基本原理，把4.7個(gè)百分點(diǎn)的口徑差值消化在17年里，修補(bǔ)到1982年，得出1982年至2000年間的平均速度為0.835個(gè)百分點(diǎn)，并得出結(jié)論：“我國(guó)城鎮(zhèn)化水平一年提高0.6至0.8個(gè)百分點(diǎn)是有把握的，這與0.3至0.5個(gè)百分點(diǎn)的世界平均水平相比已經(jīng)很高了；個(gè)別年份達(dá)到1個(gè)百分點(diǎn)是有可能的；連續(xù)多年超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、土地供應(yīng)和就業(yè)容量不能支撐；連續(xù)多年的1.44個(gè)百分點(diǎn)是虛假的、可怕的?！?

　　將過(guò)去的數(shù)據(jù)修補(bǔ)之后，周一星仍以聯(lián)合國(guó)法的原理預(yù)測(cè)了未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的理論值：預(yù)計(jì)2010年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重為46.50%左右，2014年會(huì)超過(guò)50%；預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)人口比重為57.05%左右，2023年可能超過(guò)60%。2025年前中國(guó)城鎮(zhèn)化的年均增長(zhǎng)速度會(huì)達(dá)到或略超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)，2025年以后會(huì)逐漸放慢，低于1個(gè)百分點(diǎn)。

　　“當(dāng)然理論值畢竟是理論值，”周一星向《瞭望》新聞周刊說(shuō)明，“實(shí)際進(jìn)程是要由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、就業(yè)崗位增長(zhǎng)、土地供給和資源環(huán)境等現(xiàn)實(shí)因素決定的?！?

　　在政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)的講臺(tái)上，周一星建議，“十一五”期間，中國(guó)城鎮(zhèn)化以年均0.8個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)為宜。

　　2006年3月，“十一五規(guī)劃綱要”由十屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)，提出2010年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將從2005年的43%提高到47%，年均增幅正是0.8個(gè)百分點(diǎn)。

　　在《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的編制中，規(guī)劃部門(mén)建議的目標(biāo)是：城鎮(zhèn)化水平2010年約達(dá)到47%，2020年為56%～58%。

　　周一星頗感欣慰：“看來(lái)，我們的建議得到了采納?！?