生態(tài)控制線：深圳“生命線”

　　上周末，深圳市規(guī)劃局在蓮花山擺設(shè)咨詢臺，為前來尋求幫助的人士提供咨詢，宣傳建設(shè)生態(tài)城市的理念。本報記者 姜志強 攝

　　12月4日是全國法制宣傳日。上周末，深圳市規(guī)劃局在蓮花山參加全市的法制宣傳日活動，向廣大市民重點宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃法和我市基本生態(tài)控制線。 

　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》今年1月1日起施行，取代此前的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，對加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了廣泛而深遠的影響。 

　　基本生態(tài)控制線是我市的“生命線”。自2005年11月在全國率先劃定了基本生態(tài)控制線以來，市政府配套出臺了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》、《關(guān)于執(zhí)行＜深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定＞的實施意見》，以政府規(guī)章的形式為基本生態(tài)控制線管理提供了法律依據(jù)，為基本生態(tài)控制線在城市建設(shè)過程中的有效落實提供了法律和政策保障。 

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　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法追求以人為本 

　　今年實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，作為國家層面的法律，充分體現(xiàn)了崇尚法制、追求和諧與以人為本的規(guī)劃理念。新法實施之后，我市迅速部署宣傳貫徹工作。專家表示，貫徹實施新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法對我市轉(zhuǎn)型期城市發(fā)展具有重要意義，它不僅對城市規(guī)劃，而且對于發(fā)改、國土、建設(shè)、交通、環(huán)保、水務(wù)等部門工作都將產(chǎn)生深遠的影響。 

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)出繁榮局面，城市數(shù)量的快速增加，以及龐大的流動人口帶來的壓力，對我國城市和農(nóng)村的管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。這一法律的頒布，標志著我國將針對當前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的新問題，進行有效調(diào)控，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。 

　　其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃法對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌作用，用規(guī)劃對建設(shè)用地的擴張進行規(guī)范，這一點，對于經(jīng)濟社會的發(fā)展有著重要意義。該法第30條規(guī)定：“城市新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，應(yīng)當合理確定建設(shè)規(guī)模和時序，充分利用現(xiàn)有市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，嚴格保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)地方特色。在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)?！钡?8條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)?！钡?9條規(guī)定：“規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效?！?nbsp;

　　第三，這部法律明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃如發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間的關(guān)系，做到了相互銜接，這是我國規(guī)劃史上的創(chuàng)新。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第42條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。 

　　第四，城鄉(xiāng)規(guī)劃法首次將公共利益寫進法律并作為其核心內(nèi)容，體現(xiàn)了規(guī)劃對公共利益的優(yōu)先關(guān)注。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第29條規(guī)定，城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧進城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要。 

　　第五，城鄉(xiāng)規(guī)劃法確立了規(guī)劃的剛性和彈性的對立統(tǒng)一關(guān)系。規(guī)劃部門有關(guān)人士介紹，新的法律專門設(shè)立了“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”部分，提出規(guī)劃的實施過程中要進行維護和修訂，做到剛性和彈性的統(tǒng)一。城鄉(xiāng)在不斷變化，影響城鄉(xiāng)發(fā)展的因素也在發(fā)展變化，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)發(fā)展的需要，著眼長遠，以利于城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。這就要求規(guī)劃的編制單位必須時刻關(guān)注規(guī)劃的實施情況以及城鄉(xiāng)的發(fā)展變化，適時對規(guī)劃進行必要的調(diào)整和修改，以適應(yīng)變化了的城鄉(xiāng)發(fā)展需要。 

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法中首次將近期建設(shè)規(guī)劃寫進了法律，而深圳，實際上在創(chuàng)新規(guī)劃技術(shù)和實施機制等方面一直進行著不懈的努力，提前對近期建設(shè)規(guī)劃進行了研究。2003年，我市創(chuàng)造性地首次編制了近期建設(shè)規(guī)劃，同時規(guī)劃確定了城市發(fā)展的五大目標：即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、城市空間發(fā)展、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展和交通運輸發(fā)展。 

　　為更好地發(fā)揮城市規(guī)劃對城市發(fā)展的調(diào)控作用，2005年11月，我市還創(chuàng)新實施近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃制度。根據(jù)《決定》，近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃主要包括全市建設(shè)項目用地計劃、城中村（舊村）與舊城改造計劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃等內(nèi)容，由市政府規(guī)劃部門會同其他相關(guān)部門組織編制，并實施建設(shè)項目用地預(yù)申報制度。近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃是一項新生事物，在實施過程中，經(jīng)歷了由不成熟到逐步成熟，由不了解到逐步認同的過程，目前該計劃的編制實施已日臻完善，對落實近期建設(shè)規(guī)劃和城市的社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了重大作用。 

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　　一半土地劃入 

　　生態(tài)控制線 

　　基本生態(tài)控制線是為了保障城市基本生態(tài)安全，維護生態(tài)系統(tǒng)的科學性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設(shè)無序蔓延，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際情況劃定的生態(tài)保護范圍界線。當前世界各國都非常重視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，把保護環(huán)境放到關(guān)系人類生存與發(fā)展的高度。2006年底，深圳市域總面積1953平方公里中，建設(shè)用地總量已達到730平方公里左右，城市建設(shè)用地持續(xù)快速擴張，城市自然生態(tài)空間總量逐年減少，城市生態(tài)資源面臨巨大壓力。

　　基本生態(tài)控制線是我市為落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項重要舉措。它參照聯(lián)合國確定的有關(guān)生態(tài)標準，運用碳氧平衡法原理分析論證而劃定。深圳是全國少數(shù)幾個人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。該線劃定以8處大型區(qū)域綠地和18條城市生態(tài)廊道組成的市域生態(tài)綠地系統(tǒng)作為基礎(chǔ)，在維護整體生態(tài)格局的前提下，結(jié)合現(xiàn)狀的建設(shè)情況既綜合考慮城市長遠發(fā)展的建設(shè)需求，又兼顧保持良好生態(tài)環(huán)境的需要。劃定過程中廣泛征求各方面意見，前后經(jīng)歷了草案、政府部門與公眾咨詢、草案修訂和上報審批四個階段，最終劃定基本生態(tài)控制線內(nèi)土地面積為974平方公里，約占全市總面積的一半。 

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　　生態(tài)線內(nèi)合法建筑分三類管理 

　　保證生態(tài)系統(tǒng)完整性與連續(xù)性，基本生態(tài)控制線劃定過程中，少量建成區(qū)不可避免地被劃入基本生態(tài)控制線，線內(nèi)存在一些建筑物和一定的社會經(jīng)濟活動。 

　　據(jù)介紹，我市對線內(nèi)各類已建成的合法住宅及其配套設(shè)施、生產(chǎn)經(jīng)營性建筑等，根據(jù)對生態(tài)影響的程度，分別采用三種不同的管理方法。 

　　一、線內(nèi)各類已建成的合法住宅及其配套設(shè)施，以及污染物排放達標、對生態(tài)保護無不利影響的生產(chǎn)經(jīng)營性建筑，可按現(xiàn)狀、現(xiàn)用途保留使用； 

　　二、線內(nèi)各類已建成的合法生產(chǎn)經(jīng)營性建筑，對生態(tài)保護有不利影響的，規(guī)劃管理部門應(yīng)協(xié)同各區(qū)政府、街道辦事處和環(huán)境保護等有關(guān)主管部門，引導相關(guān)權(quán)利人進行改造。其中不符合產(chǎn)業(yè)政策的，應(yīng)在2009年12月31日之前完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)為與生態(tài)保護不抵觸的適宜用途； 

　　三、線內(nèi)各類已建成的合法生產(chǎn)經(jīng)營性建筑，不符合環(huán)境保護、水資源保護、水土保持、河道堤防等法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)標準與規(guī)范要求，無法整改或整改不合格的，環(huán)境保護、水務(wù)等有關(guān)主管部門應(yīng)依法吊銷相關(guān)許可證，并由工商主管部門依法查封該經(jīng)營場所，土地主管部門依法收回土地使用權(quán)并給予補償。 

　　實施意見所稱與生態(tài)保護不抵觸的適宜用途，是指科技研發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等資源、環(huán)境消耗低的用途。 
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　　4 

　　生態(tài)線內(nèi)原居民點分類疏導 

　　對于基本生態(tài)控制線內(nèi)的原農(nóng)村居民點，管理規(guī)定明確指出，線內(nèi)原農(nóng)村居民點原則上不在原址實施舊村改造，各區(qū)政府應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)劃制定搬遷方案，逐步實施。確需在原址改造的，應(yīng)制定改造專項規(guī)劃，經(jīng)規(guī)劃主管部門會同有關(guān)主管部門審核公示后，報市政府批準。 

　　在原址實施舊村改造的，不得超過2005年11月1日《管理規(guī)定》實施時已建成的用地范圍和建筑面積。 

　　各區(qū)政府和規(guī)劃、土地主管部門應(yīng)依法制定引導政策，鼓勵線內(nèi)原農(nóng)村居民點異地統(tǒng)建，將線內(nèi)原農(nóng)村居民點的建設(shè)用地逐步置換成生態(tài)保護用地。 

　　線內(nèi)已劃定原農(nóng)村宅基地或者在城市化過程中確定非農(nóng)建設(shè)用地標準但至今尚未建設(shè)住宅的原村民，原則上應(yīng)由所在街道辦事處組織在基本生態(tài)控制線范圍之外集中建設(shè)公寓式多層建筑。在線內(nèi)建成區(qū)的零星地塊內(nèi)已劃給宅基地但尚未建設(shè)的原村民，按照有關(guān)規(guī)定程序經(jīng)批準的，可在線內(nèi)建設(shè)住宅，但建筑面積不得超過所在地居民小組的戶均水平，建筑高度不得高于現(xiàn)狀平均高度，并應(yīng)符合其他相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。 

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　　生態(tài)線內(nèi)違法建筑分類處理 

　　基本生態(tài)控制線內(nèi)存在和新發(fā)生的違法建筑，是各界十分關(guān)心的一個問題，在上周末的法制宣傳日活動中，市規(guī)劃局有關(guān)人士表示，對線內(nèi)各類違法建筑，根據(jù)發(fā)生的時間，分別適用相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章予以處理。 

　　一、對1999年3月5日之前發(fā)生的違法建筑，按歷史遺留問題，嚴格依照《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》進行處理。 

　　二、對1999年3月5日之后發(fā)生的違法建筑，按照相關(guān)法律、法規(guī)和本市有關(guān)決定的規(guī)定嚴肅處理。 

　　三、對位于一級水源保護區(qū)范圍內(nèi)的違法建筑在2007年底之前堅決依法予以拆除。 

　　據(jù)了解，上述一、二項違法建筑依法處理后，經(jīng)確權(quán)可作為生產(chǎn)經(jīng)營性用途的，其入駐的生產(chǎn)經(jīng)營性項目應(yīng)符合貿(mào)易工業(yè)、環(huán)境保護和水務(wù)等主管部門關(guān)于項目準入的相關(guān)要求，并按照本實施意見關(guān)于線內(nèi)已建成的合法生產(chǎn)經(jīng)營性建筑的相應(yīng)規(guī)定進行管理。 

　　上述一、二項生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑依法處理后，經(jīng)確權(quán)可作為生產(chǎn)經(jīng)營性用途在線內(nèi)保留使用，補簽出讓合同確定的土地使用年限不得超過25年。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。