加強(qiáng)青海生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)芻議

　　解決青海的生態(tài)保護(hù)問題，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，適應(yīng)生態(tài)建設(shè)的新要求，運(yùn)用法律制度并走法治化的道路，以不斷增強(qiáng)青海生態(tài)和環(huán)境保障能力，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展“雙贏”。正如宋秀巖省長在接受中央電視臺“實(shí)話實(shí)說”欄目主持人崔永元的采訪時(shí)說：因?yàn)榍嗪５纳鷳B(tài)地位重要，所以保護(hù)生態(tài)的任務(wù)就非常繁重，我們的基本理念就是在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。筆者針對目前青海的生態(tài)環(huán)境及法治問題作了一些初步分析和探討，并對當(dāng)今的青海生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)提出一些建議，希望對促進(jìn)青海生態(tài)法治建設(shè)的理論研究與實(shí)踐有所裨益。

　　加強(qiáng)和完善生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)體系建設(shè)

　　青海的生態(tài)法律法規(guī)建設(shè)，必須注重科學(xué)性、嚴(yán)密性和可操作性，地方性的資源法規(guī)和政府規(guī)章更要求具體、務(wù)實(shí)、可行，立法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合青海的省情和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況。

　　抓住立法重點(diǎn)，提升立法質(zhì)量。一要著重制定和完善青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)條例，突出“三江源”自然保護(hù)區(qū)的法規(guī)和制度建設(shè)。例如，《青藏高原生物多樣性保護(hù)法》、《青藏高原生物多樣性保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》、《三江源國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)條例》、《三江源國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《三江源地區(qū)國家重點(diǎn)公益林建設(shè)辦法》、《三江源區(qū)野生動植物資源保護(hù)和管理辦法》。二要在已經(jīng)出臺的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系基礎(chǔ)上，由省人大盡快制定生態(tài)保護(hù)的地方性法規(guī)和細(xì)則，以明確政府、地方和居民在推進(jìn)生態(tài)建設(shè)中的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定生態(tài)建設(shè)的基本方針、基本原則以及具體的法律制度和責(zé)任；確立青海省與周邊西藏、新疆、甘肅等省區(qū)的法律協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　建立與完善民事法律制度。環(huán)境和資源的歸屬、利用、流轉(zhuǎn)、管理關(guān)系以及環(huán)境侵權(quán)損害賠償，都需要以民事法律手段予以調(diào)整。因此，應(yīng)增強(qiáng)民法與環(huán)境法的親和性，增加環(huán)境民事賠償?shù)牧⒎▋?nèi)容，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟和環(huán)境損害集團(tuán)訴訟；通過民法理論的創(chuàng)新和變革使之對與生態(tài)和環(huán)境相關(guān)的理論問題更具包容性。

　　建立完備的環(huán)境責(zé)任追究制度體系，增強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的“剛性”，形成刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任三者互補(bǔ)的多重防線；加大對環(huán)境違法行為的處罰力度，提高法定罰款上限和罰款數(shù)額的比例；提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，賦予環(huán)保部門更大的行政強(qiáng)制權(quán)(如停產(chǎn)、停業(yè)、停排、查封、扣押、沒收等)，讓違法企業(yè)對其污染行為“埋”不起單，真正體現(xiàn)“誰污染、誰負(fù)責(zé)”的環(huán)境法原則。

　　健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制，理清管理權(quán)限，協(xié)調(diào)資源開發(fā)、利用、管理和保護(hù)等各方面的法律法規(guī)關(guān)系，形成統(tǒng)一、權(quán)威的執(zhí)法隊(duì)伍，使生態(tài)保護(hù)法治化成本最小化。

　　構(gòu)建青海生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。國家應(yīng)采用征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、稅等方法，建立生態(tài)補(bǔ)償基金，以支持和保證青海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變；由中央立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的《青藏高原生態(tài)補(bǔ)償法》，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο?、范圍、?biāo)準(zhǔn)、形式以及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收、管理、使用和監(jiān)督做出明確規(guī)定；各級政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合協(xié)作，加大對農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的扶持力度，構(gòu)建全方位的補(bǔ)償途徑、多樣化的補(bǔ)償方式，最終建立一個(gè)生態(tài)效益“有償使用、全民受益、政府統(tǒng)籌、社會投入”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。例如，建立地區(qū)間橫向補(bǔ)償方式，“發(fā)達(dá)地區(qū)”對“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”的補(bǔ)償方式等。

　　完善生態(tài)保護(hù)法律實(shí)施機(jī)制

　　執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)法治化的關(guān)鍵。因此，要努力完善生態(tài)保護(hù)法律實(shí)施機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的綜合行政執(zhí)法。

　　提高行政執(zhí)法主體的法制觀念和公民的法治意識。如在各級各類學(xué)校開設(shè)相應(yīng)的環(huán)保教育課；利用各種節(jié)日進(jìn)行環(huán)保宣傳活動，提高普法實(shí)效；提高執(zhí)法者的思想素質(zhì)，增強(qiáng)執(zhí)法者的業(yè)務(wù)工作能力。

　　理順管理機(jī)制，保障生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)正確實(shí)施。一是積極整合生態(tài)保護(hù)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法程序，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。二是協(xié)調(diào)并處理好各部門之間的關(guān)系，做到職責(zé)分明、信息共享。三是充實(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，把各級行政執(zhí)法隊(duì)伍納入國家行政編制，賦予其獨(dú)立執(zhí)法的職權(quán)，并不斷提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)，使他們敢于執(zhí)法，勇于執(zhí)法、正確執(zhí)法。四是建立行政執(zhí)法公示制，增加執(zhí)法公開性和透明度。

　　完善公眾參與機(jī)制。例如，從法律上確立公眾參與生態(tài)保護(hù)的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，及時(shí)為公眾提供各類執(zhí)法和行政信息，以便增強(qiáng)執(zhí)法的透明度，利于公眾對各種違法行為進(jìn)行監(jiān)督。

　　完善生態(tài)保護(hù)的司法機(jī)制。一是擴(kuò)大訴訟主體范圍。二是大力推廣代表人訴訟制度。三是改進(jìn)訴訟費(fèi)預(yù)付方式，適當(dāng)減免環(huán)境訴訟原告的預(yù)付訴訟費(fèi)用，對原告確有困難無法全部預(yù)交的，可令其先預(yù)交一部分訴訟費(fèi)用甚至不預(yù)付，以保證其不致因負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用顯有困難而放棄對權(quán)利的保護(hù)。

　　提高執(zhí)法監(jiān)管效能，加大執(zhí)法力度。一要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)建設(shè)，根據(jù)“政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對分開”的原則，逐步建立起以生態(tài)和環(huán)境保護(hù)為依托的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。二要嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┬姓幜P，依法執(zhí)行行政處罰的管轄、決定、送達(dá)、執(zhí)行等各項(xiàng)制度；建立違法案件的舉報(bào)制度，對人民群眾的舉報(bào)線索要認(rèn)真調(diào)查核實(shí)；建立重大行政案件的逐級上報(bào)制度，對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的大案要案進(jìn)行重點(diǎn)督查督辦；為了加大執(zhí)法力度，行政執(zhí)法應(yīng)堅(jiān)持適時(shí)開展、集中專項(xiàng)打擊行動，形成工商、公安、海關(guān)、監(jiān)察、環(huán)保等部門的合力，形成跨州行政區(qū)、相互聯(lián)動的執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境和野生動植物資源等違法犯罪行為。