南京市城市總體規(guī)劃修編的幕后故事

　　2年多時間，430多名技術(shù)成員，為南京未來20年繪就一幅發(fā)展藍(lán)圖。 

　　從城市規(guī)劃展望2030年南京模樣 

　　7月2日，《南京市城市總體規(guī)劃(2007—2030)》成果草案開始向社會公示，征詢各界意見。 

　　這是新中國成立以來，南京第8次修編制定“總規(guī)”，參與單位之廣、人員之多，前所未有。 

　　“總規(guī)”要對南京未來20年做出前瞻性、全局性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略謀劃。在一條條關(guān)乎民生的規(guī)劃條款背后，經(jīng)歷過哪些艱難的權(quán)衡與取舍？城市規(guī)劃的理念和水平，如何在外界“拍腦袋、紙上劃劃”的老印象中，實現(xiàn)“科學(xué)性、前瞻性、協(xié)調(diào)性”的新提升？ 

　　近日，本報深度報道組記者與“總規(guī)”修編專家組核心成員進(jìn)行了對話。 　　

　　談原則：規(guī)劃不能“拍腦袋” 
　　記者：這次“總規(guī)”修編和以往有什么不同？ 

　　葉斌(市規(guī)劃局副局長、“總規(guī)”修編辦副主任)：以前，很多人覺得，城市規(guī)劃就是規(guī)劃局一家的事，實際不是這樣。城市規(guī)劃是對各項城市功能在空間上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排，與城市各行業(yè)的發(fā)展分不開，必須要有關(guān)部門、區(qū)縣共同參與才能完成。同時，城市規(guī)劃公共政策的屬性也要求其要充分聽取社會各界的意見。 

　　此次“總規(guī)”修編涉及32個行業(yè)，60個單位參與，技術(shù)成員有430多名?！翱傄?guī)”修編委托國內(nèi)20多家專業(yè)單位，開展了18個專題和26個專業(yè)規(guī)劃的研究工作，并由市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司、市城市規(guī)劃編制研究中心、市交通規(guī)劃研究所有限責(zé)任公司組成的聯(lián)合體，承擔(dān)“總規(guī)”成果編制工作。 

　　記者：多行業(yè)參與起到了什么作用？ 

　　葉斌：以各行業(yè)科學(xué)研究的結(jié)論為依據(jù)來制訂規(guī)劃，可確保規(guī)劃的科學(xué)性。我們說，“總規(guī)”修編要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，這不是套話、空話。說白了，規(guī)劃就是要講究科學(xué)，不能“拍腦袋”。 

　　比如，以往不受重視的民政、氣象等部門，我們這次都把它們納入了修編組。有了民政部門的參與，老年人、殯葬等問題的研究就會更加科學(xué)，這些問題最終在“總規(guī)”里也都有體現(xiàn)。 

　　如果說，民政屬于社會科學(xué)問題，那氣象就屬于自然科學(xué)問題。通過氣象部門、氣象專家對南京近30年來的風(fēng)向頻率研究發(fā)現(xiàn)，南京冬季盛行東北風(fēng)，夏季盛行東南風(fēng)，平均每年有22%的天數(shù)是靜風(fēng)。這些科學(xué)數(shù)據(jù)，對“總規(guī)”關(guān)于城市產(chǎn)業(yè)的布局、通風(fēng)走廊的建設(shè)等，都具有權(quán)威的指導(dǎo)意義。 

　　記者：“總規(guī)”預(yù)測，2030年，全市總?cè)丝趯⑦_(dá)到1260萬左右，其中城鎮(zhèn)人口為1130萬左右。數(shù)據(jù)是怎么來的？ 

　　葉斌：這是人口專家按照多種國際國內(nèi)公認(rèn)的科學(xué)方法進(jìn)行預(yù)測，并從土地、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)容量等方面核算后確定的，未來人口預(yù)測的內(nèi)容非常細(xì)致，包括未來幾個時間段，1—7歲的有多少人，小學(xué)、中學(xué)的學(xué)齡人口有多少，多少人將大學(xué)畢業(yè)，60歲以上的有多少人等。 

　　普通市民可能對城市總?cè)丝诓惶P(guān)心，但做規(guī)劃很重要，人口關(guān)系到城市活力、就業(yè)、教育、交通、產(chǎn)業(yè)、各項市政設(shè)施和公共設(shè)施配套等方方面面的問題。城市有多少人，就要有多少對應(yīng)的就業(yè)崗位，否則就會成為一個孤獨城市。1260萬左右的人口，和“總規(guī)”提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、空間規(guī)模的布局，相對是能夠?qū)崿F(xiàn)平衡的。 

　　談副城：城市功能它都要有 
　　記者：2002年，南京確定了“一城三區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略。如今，“總規(guī)”又提出“一主三副”，為什么？ 

　　葉斌：“一主三副”是對“一城三區(qū)”戰(zhàn)略的繼承和發(fā)展，也是基于國際上類似南京的城市發(fā)展規(guī)律的經(jīng)驗判斷。當(dāng)一個城市人口達(dá)到1000萬人時，必須要有功能完善的副城。南京目前存在著人口過度集中、服務(wù)功能不均衡、軌道交通落后等問題，要成為成熟的現(xiàn)代都市，必須發(fā)展副城，成為一個多中心的城市。 

　　記者：副城和新市區(qū)有何區(qū)別？今后將如何建設(shè)？ 

　　蔣伶(市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司總工)：目前，南京3個新市區(qū)的功能還比較單一。東山主要是開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)和大面積住宅開發(fā)，仙林主要是個大學(xué)城，江北各種配套設(shè)施更落后于主城。副城是一個城的概念，城市該有的功能它都要有，它要有能力吸引人在那兒生活、工作、上學(xué)、就醫(yī)等，減少對主城的依賴和壓力。所以，“總規(guī)”把3個新市區(qū)都升格為副城。 

　　根據(jù)規(guī)劃，3個副城都將建設(shè)各自的地區(qū)中心。東山預(yù)留的地區(qū)中心在鳳凰港一帶，仙林預(yù)留的地區(qū)中心在白水橋一帶，江北預(yù)留的地區(qū)中心在石佛寺一帶。副城今后的發(fā)展目標(biāo)是，活動基本圍繞著地區(qū)中心轉(zhuǎn)，而不是像現(xiàn)在都圍繞著主城轉(zhuǎn)。 

　　談民意：統(tǒng)計分析每條意見 
　　記者：作為城市生活的主體，市民的意見在“總規(guī)”中有何體現(xiàn)？ 

　　徐明堯(市規(guī)劃局副總規(guī)劃師)：在“總規(guī)”修編的前、中、后期，公眾參與的渠道一直都是敞開著的。2007年底，市規(guī)劃局專門開展了一項問卷調(diào)查，列舉了88項規(guī)劃內(nèi)容，去了解市民最關(guān)注什么，反映的是什么問題，對下一步規(guī)劃有何建議。共有1.6萬多名市民參與了調(diào)查。我們把這些意見進(jìn)行了統(tǒng)計分析，并把它作為修編的重要依據(jù)之一，他們的意見在“總規(guī)”中都有體現(xiàn)；在“總規(guī)”起草階段，電話、傳真、電子郵箱等各種反饋渠道也是開通的。在這一階段，我們還著重聽取了人大代表、政協(xié)委員、市有關(guān)部門及一些社會團(tuán)體的意見；現(xiàn)在“總規(guī)”公示階段，我們同樣在征詢各界意見。 

　　記者：你們對征詢來的意見怎么處理？ 

　　徐明堯：當(dāng)然要一條一條認(rèn)真統(tǒng)計分析，并認(rèn)真研究是否采納、如何采納。凡是通過網(wǎng)絡(luò)反饋過來的意見，我們有一個自動統(tǒng)計、即時更新的軟件，參與者的情況、關(guān)心什么、各項規(guī)劃內(nèi)容的滿意度是多少、還有什么其他意見等，在后臺都可以一目了然。書面反饋的意見也在進(jìn)行人工錄入，到公示期結(jié)束后將進(jìn)行統(tǒng)一的分析歸納。 

　　從已統(tǒng)計出來的數(shù)據(jù)看，市民參與規(guī)劃的積極性、水平均越來越高。過去，很多市民只關(guān)心“我家門前今后會怎樣”，現(xiàn)在市民的關(guān)注點和專家組越來越相近。從最近反饋的意見來看，市民關(guān)心較多的是軌道交通、主城外圍發(fā)展、過江通道、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題。 
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　　談交通：16條過江通道還不夠 
　　記者：“總規(guī)”設(shè)計了16條地鐵，這么設(shè)計的依據(jù)是什么？ 

　　楊濤(市交通規(guī)劃研究所有限責(zé)任公司董事長)：對于一個人口規(guī)模將達(dá)到1000萬以上的超大型城市，要解決交通擁堵問題，靠小汽車根本不現(xiàn)實，關(guān)鍵是要發(fā)展公共交通，尤其是軌道交通。 

　　“總規(guī)”規(guī)劃了16條地鐵，線網(wǎng)總里程約645公里，中心城區(qū)線網(wǎng)密度0.66公里/平方公里，主城區(qū)線網(wǎng)密度0.86公里/平方公里，規(guī)劃地鐵站339座。這種線網(wǎng)規(guī)模、密度，與日本大阪、名古屋、法國巴黎等世界先進(jìn)城市的現(xiàn)狀規(guī)模相當(dāng)，應(yīng)該能滿足南京未來20年的發(fā)展需求。 

　　記者：從“跨江發(fā)展”到“擁江發(fā)展”，過江難一直是個無法回避的問題?！翱傄?guī)”規(guī)劃了16條過江通道，夠用嗎？ 

　　楊濤：想夠用，很難！只能說，這是個綜合平衡的結(jié)果。秦淮河上那么多橋，有時不還是堵嗎？國內(nèi)外有不少跨江、跨河、跨海城市，如武漢、重慶、上海、香港、倫敦、巴黎、紐約等。南京段長江寬度達(dá)2-3公里，與其他城市均不同，空間尺度、地質(zhì)條件、經(jīng)濟(jì)條件等方面差別很大，不好簡單對比。 

　　以每天對岸人口的出行量來計算，紐約兩岸的聯(lián)系度為60—70%，武漢、香港兩岸的聯(lián)系度為30%左右，而南京江北和江南的聯(lián)系度僅將近10%。在江北發(fā)展戰(zhàn)略的專題研究中，專家提出，江北必須采取相對獨立發(fā)展的策略，與江南協(xié)同發(fā)展，類似國外“雙子城”的模式。基于這樣的策略，江南與江北的聯(lián)系強度不應(yīng)過高。我們按照20-30%做了一個測算，于是在“總規(guī)”中提出16條過江通道，其中包含軌道交通的有5條。如果光靠過江道路，再多建幾座大橋，也解決不了機動車的擁堵問題，經(jīng)濟(jì)投入也將非常驚人。 

　　談生態(tài)：力保通風(fēng)走廊“咽喉” 
　　記者：“總規(guī)”對南京的發(fā)展定位中，有一條為“濱江生態(tài)宜居城市”，生態(tài)保護(hù)有什么實質(zhì)性體現(xiàn)？ 

　　蔣伶：生態(tài)保護(hù)，也是此次“總規(guī)”修編和以往明顯不一樣的地方。以往，生態(tài)往往讓位于發(fā)展，先是定下來這一片要發(fā)展某某產(chǎn)業(yè)、那一片要發(fā)展某某產(chǎn)業(yè)，然后再考慮生態(tài)的事。這次，生態(tài)保護(hù)被作為城市發(fā)展和空間布局的前提和指導(dǎo)思想，關(guān)系到城市整體生態(tài)環(huán)境的問題，我們絕不會讓步。 

　　我給你舉個例子。 

　　前面提到南京冬季盛行東北風(fēng)，夏季盛行東南風(fēng)的氣象問題，為保證城市“透氣”，“總規(guī)”為南京規(guī)劃了兩條主要的生態(tài)通風(fēng)走廊：一條是瓜埠——八卦洲——長江；一條是方山——秦淮河。對照地圖，你可以清晰地看到，這兩條生態(tài)通風(fēng)走廊基本是直線，而且正好和冬、夏季的風(fēng)向一致。 

　　其中，瓜埠——八卦洲之間，有一塊4公里寬的化工園隔離帶?；@一直想把這塊地用于化工園建設(shè)，我們和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門及化工園溝通過無數(shù)次，最終我們還是堅持把它預(yù)留下來了。因為，這塊地一旦用于建設(shè)，將卡住這條生態(tài)通風(fēng)走廊的“咽喉”。 

　　另外，“總規(guī)”在方山也預(yù)留了一大片濕地。 

　　程茂吉(市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司高級規(guī)劃師)：“總規(guī)”里提到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，這不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是生態(tài)問題。根據(jù)國家、省下達(dá)的二氧化硫排放標(biāo)準(zhǔn)，按照理論界的研究，南京只能容納800萬人口，否則生活的舒適感就會大大減弱。而2030年南京總?cè)丝谟謱⑦_(dá)到1260萬左右，從生態(tài)的需要考慮，南京也必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 

　　談文保：2000多處遺產(chǎn)分三等級 
　　記者：“總規(guī)”提出，重點保護(hù)城南、明故宮、鼓樓—清涼山3片歷史城區(qū)，為什么？ 

　　童本勤(市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司教授級高工)：南京是歷史文化名城，尤其是在老城內(nèi)，歷史遺產(chǎn)豐富，要是能整體保護(hù)當(dāng)然更好。但城市已經(jīng)發(fā)展到目前這個樣子，新街口、鼓樓等已建起無數(shù)高樓。在保護(hù)明城墻、秦淮河、若干歷史文化資源點、若干歷史街區(qū)的風(fēng)貌區(qū)之外，確定重點保護(hù)這3片歷史城區(qū)，是比較務(wù)實的選擇。 

　　其中，城南是自元朝以來集中建設(shè)的地區(qū)，歷史文化資源豐厚，最能體現(xiàn)南京明清建筑、街巷風(fēng)格和傳統(tǒng)風(fēng)俗；明故宮是以明代宮城為核心的明代皇家風(fēng)貌片區(qū)；鼓樓—清涼山則擁有濃厚的民國建筑風(fēng)情。3片歷史城區(qū)特點各不相同，從不同方面彰顯出南京的城市風(fēng)格，且周圍高樓較少，空間較疏朗，尚有保護(hù)的條件。 

　　記者：關(guān)于歷史文化名城保護(hù)，“總規(guī)”是怎么體現(xiàn)的？ 

　　童本勤：南京是六朝古都，又是區(qū)域性中心城市，規(guī)劃一直十分重視并積極探索解決保護(hù)與發(fā)展矛盾的對策。一是堅持建設(shè)新城、疏散老城的戰(zhàn)略，將現(xiàn)代化建筑的重點與歷史文化保護(hù)的重心在空間上錯開；二是開展歷史文化資源普查，摸清家底，確定保護(hù)對象；三是采取有針對性的辦法進(jìn)行保護(hù)，從“死?！弊呦颉盎畋！?。 

　　在修編“總規(guī)”之前，市規(guī)劃與文物部門做過一項艱苦的“功課”，開展了為期3年的歷史文化資源普查，為南京所有的歷史遺產(chǎn)建了一個資源庫，共有2000多處。這2000多處歷史遺產(chǎn)怎么保？如果都“死?！?，可以說不現(xiàn)實。本著務(wù)實的態(tài)度，通過專家論證、甄別、評分，修編組提出分三個等級，采取不同的保護(hù)力度。 

　　一是國家、省、市認(rèn)定的文保單位，要嚴(yán)格保護(hù)，確保歷史信息能夠真實、完整地傳承下去；二是非文保單位，但有一定保護(hù)價值的，采取登錄保護(hù)的辦法，就是采用相對柔性的多元化保護(hù)方法，如保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌和外觀，內(nèi)部可按現(xiàn)代功能需求進(jìn)行改造和使用；三是一般的歷史文化遺產(chǎn)，以信息保護(hù)為主，即使建筑或遺址本身不在了，立個碑在那兒同樣可以傳遞歷史信息。