更嚴(yán)格保護(hù)都江堰自流灌溉區(qū)

　　城市發(fā)展需要占用土地，又要保護(hù)土地，這是所有現(xiàn)代城市無(wú)法繞開(kāi)的兩難之境。

　　成都提出建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和歷史定位，意味著加大農(nóng)田保護(hù)力度。這其中，既有對(duì)保護(hù)18億畝耕地保護(hù)紅線基本國(guó)策不折不扣的執(zhí)行，同時(shí)又是保護(hù)都江堰自流灌溉區(qū)這個(gè)歷史文化遺存的進(jìn)一步承諾。

　　世界現(xiàn)代田園城市有四個(gè)要素：世界級(jí)、現(xiàn)代化、超大型、田園城市，其終極目標(biāo)之一就是“自然之美”，這些無(wú)一不牽涉到一個(gè)重要資源，那就是土地。可以說(shuō)，建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市和加大農(nóng)田保護(hù)，互為目標(biāo)，也互為手段。

　　城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化必然要占用耕地。成都是千年歷史傳承的都江堰自流灌溉區(qū)，又是長(zhǎng)江上游的生態(tài)保護(hù)重地，如今身負(fù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的歷史責(zé)任，怎么利用并保護(hù)土地？全世界都在關(guān)注：今后灌區(qū)還會(huì)不會(huì)存在？

　　規(guī)劃：

　　都江堰精華灌區(qū)為優(yōu)化型發(fā)展區(qū)

　　天賦的千里沃土，加上先人福佑的都江堰水利工程，“水旱從人、不知饑饉”，都江堰自流灌溉區(qū)歷來(lái)羨煞天下人。

　　成都坐擁這片天府之地的中心。成都市域范圍內(nèi)平壩、丘陵、山區(qū)地貌均有，分別占面積的40%、28%和32%。地勢(shì)整體呈西北高、東南低的走勢(shì)，東南部多為淺丘地帶。西有龍門山，東有龍泉山的成都平原屬于都江堰自流灌溉區(qū)的核心區(qū)，地勢(shì)平坦、土壤肥沃。早在1991年，四川省人大就批準(zhǔn)通過(guò)《四川省成都平原耕地保護(hù)區(qū)耕地保護(hù)條例》。

　　隨著城市發(fā)展與供養(yǎng)人口的增多，成都平原耕地面積的下降趨勢(shì)不容忽視。據(jù)全國(guó)第二次土地調(diào)查，目前成都全市土地總面積1818萬(wàn)畝，其中：農(nóng)用地約1394萬(wàn)畝（其中耕地約645萬(wàn)畝），建設(shè)用地約360萬(wàn)畝，未利用地約64萬(wàn)畝。按2009年年末戶籍人口約1140萬(wàn)計(jì)算，成都全市人均耕地不足0.6畝，低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線。

　　必須更嚴(yán)格地保護(hù)耕地。建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市，需要進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整全市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局，有針對(duì)性地配置土地資源。按照新編制完成的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃，都江堰精華灌區(qū)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)田區(qū)域被確定為優(yōu)化型發(fā)展區(qū)，突出耕地和基本農(nóng)田保護(hù)。范圍包括市域西部的彭州、都江堰、郫縣、溫江、崇州、大邑、邛崍和蒲江等以平原為主的地區(qū)。

　　在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，優(yōu)化型發(fā)展區(qū)被確定為以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域。不單保留農(nóng)地功能，還要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境效益。

　　這一區(qū)域?qū)⒊浞掷么媪拷ㄔO(shè)用地，嚴(yán)格限制增量建設(shè)用地，在建設(shè)用地布局上注重顯山露水，體現(xiàn)“城在田中”。

　　另外，龍門山、龍泉山“兩帶”區(qū)域被確定為生態(tài)及旅游發(fā)展區(qū)，實(shí)施生態(tài)保護(hù)策略；成都中心城區(qū)被確定為提升型發(fā)展區(qū)，通過(guò)增加生態(tài)綠地、城市綠地，在非城市建設(shè)用地區(qū)保留部分農(nóng)用地，體現(xiàn)“園在城中”；將丘陵山區(qū)和劣質(zhì)耕地區(qū)域確定為擴(kuò)展型發(fā)展區(qū)，利用農(nóng)田的多重功能隔離建設(shè)用地連片發(fā)展，體現(xiàn)“城田相融”。

　　節(jié)約：

　　“減少建設(shè)用地，增加耕地”

　　與城市化大量占用土地的趨勢(shì)逆向而行，成都甚至下決心提出“減少建設(shè)用地，增加耕地”。

　　在以規(guī)劃為龍頭、引導(dǎo)節(jié)約集約利用土地之外，不斷挖掘存量土地潛力成為土地保護(hù)的另一路徑。在城區(qū)，鼓勵(lì)和強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目集約節(jié)約用地；在農(nóng)村，則以土地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)為載體，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

　　歷來(lái)農(nóng)村建設(shè)用地的粗放與無(wú)序，給目前的土地挖潛提供了可能。據(jù)測(cè)算，成都全市農(nóng)村集體建設(shè)用地約160萬(wàn)畝，主要包括農(nóng)村建制鎮(zhèn)和居民點(diǎn)用地、在農(nóng)村范圍內(nèi)的獨(dú)立工礦用地以及交通和水利設(shè)施用地，其中面積最大、最有潛力可挖的是農(nóng)村居民點(diǎn)用地。

　　2003年以來(lái)，成都以土地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目為載體，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村實(shí)施綜合整治，合理規(guī)劃村莊布局，分層次穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民向城市、城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中居住，原來(lái)人均150平方米左右的宅基地，集中居住后人均占地僅65平方米左右，極大地促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

　　在前期土地整理和增減掛鉤試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，成都充分借鑒災(zāi)后重建中形成的新農(nóng)村規(guī)劃“四性”（發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性）原則，用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和辦法，在廣大農(nóng)村地區(qū)整體規(guī)劃推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，用6年左右時(shí)間整理耕地300萬(wàn)畝、農(nóng)村居民點(diǎn)30萬(wàn)畝，新增耕地30萬(wàn)畝。

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式強(qiáng)有力地支持了災(zāi)后重建。截至目前，都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣四個(gè)重災(zāi)市（縣）災(zāi)后重建掛鉤項(xiàng)目84個(gè)，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)7.21萬(wàn)畝正在全面開(kāi)展復(fù)耕。城市發(fā)展用地得到保障，受災(zāi)農(nóng)戶獲得嶄新的住房，災(zāi)區(qū)農(nóng)村獲得復(fù)耕的土地，可謂三贏之舉。

　　成都市嘗試在局部區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“建設(shè)用地減少，耕地增加”。比如，成都市城市總體規(guī)劃確定的非建設(shè)用地區(qū)（“198”地區(qū)），現(xiàn)狀建設(shè)用地為74.5平方公里，為實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的生態(tài)綠地功能，可以保留的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模為42.7平方公里。目前，國(guó)土部門通過(guò)“拆院并院”及“騰多建少”的方式，在該地區(qū)實(shí)施土地綜合整治，預(yù)計(jì)該地區(qū)的建設(shè)用地將凈減少31.8平方公里，農(nóng)用地（主要是耕地）將凈增加31.8平方公里。

　　“節(jié)地城市發(fā)展模式”也已在北部新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)中試點(diǎn)。這將改變城市發(fā)展及土地利用“攤大餅”、平層化的模式，探索立體化、分層化、系統(tǒng)化、多元化的城市建設(shè)土地利用模式。

　　加強(qiáng)土地管理、促進(jìn)節(jié)約集約用地，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的緊迫任務(wù)，也是成都市保障發(fā)展用地需求，推進(jìn)災(zāi)后重建，深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的根本途徑。

　　建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，更要求形成節(jié)地型的增長(zhǎng)方式和消費(fèi)方式。

　　保護(hù)：

　　耕?；鹱o(hù)駕農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革

　　由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不高，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)種植的積極性不高，農(nóng)村閑置、拋荒耕地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。甚至有一些城市郊區(qū)的農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織受利益的驅(qū)使，將農(nóng)地出租用于非農(nóng)建設(shè)。

　　2008年初，成都相繼出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)》《成都市耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》等文件，明確提出要把加強(qiáng)耕地保護(hù)、設(shè)立耕地保護(hù)基金作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。溫江區(qū)、雙流縣、大邑縣、都江堰市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和耕地保護(hù)基金發(fā)放試點(diǎn)。

　　2008年3月的最后一天，都江堰柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村民余躍和34戶鄉(xiāng)鄰首批拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《集體建設(shè)用地使用證》，以及與城市房屋同證同權(quán)的《房屋所有權(quán)證》，還有耕地保護(hù)卡和養(yǎng)老保險(xiǎn)卡。

　　耕地保護(hù)卡上有財(cái)政劃撥的360（270）元/畝·年的耕地保護(hù)基金，用來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)民保護(hù)耕地，并鼓勵(lì)農(nóng)民用耕?；鹳?gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要政策，成都市財(cái)政按一類耕地360元/畝·年、二類耕地270元/畝·年，劃入農(nóng)民手中的耕地保護(hù)卡，鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地、不拋荒、不用于非農(nóng)用途。

　　成都市、縣兩級(jí)政府為此每年從財(cái)政預(yù)算安排28億元設(shè)立耕地保護(hù)基金。

　　2009年，按照承包地實(shí)測(cè)、確權(quán)、頒證、簽訂耕保合同、發(fā)放耕?；鸬某绦颍啥技涌炝烁；鸬陌l(fā)放進(jìn)度。截至2010年2月底，耕?；鸢l(fā)放工作擴(kuò)大到成都全市242個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下?lián)艿絽^(qū)（市）縣耕?；?9.4億元，發(fā)放到農(nóng)戶14.6億元，涉及農(nóng)戶140多萬(wàn)戶，保護(hù)耕地面積約400多萬(wàn)畝。

　　耕?；鹬贫却龠M(jìn)耕地保護(hù)的有力佐證是，成都市有多起違法占用耕地搞非農(nóng)建設(shè)的案件通過(guò)農(nóng)民舉報(bào)發(fā)現(xiàn)。

　　成都通過(guò)在新一輪土地規(guī)劃修編中強(qiáng)化耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、建立完善耕地保護(hù)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任制、建立耕地保護(hù)基金、加大違法用地查處力度，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平，大力實(shí)施“金土地工程”等行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科技手段，有效保護(hù)了耕地和基本農(nóng)田。2009年，成都市人民政府被推薦為國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部表彰的全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)先進(jìn)單位。

　　山水田園、歷史文化是成都最可寶貴的財(cái)富。建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和世界現(xiàn)代田園城市的過(guò)程，必須貫穿著嚴(yán)格保護(hù)土地的努力，因?yàn)?，保護(hù)土地就是保護(hù)成都的根基。