廣州“三舊”改造硬啟動 將增加2000公頃地塊

　　廣州日漸式微的舊城區(qū)，正在試圖抓住可能是他們翻身的最后一次機會。

　　珠三角在今年全面啟動的“三舊”改造（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房），讓停滯數(shù)年的“中調(diào)”有了兌現(xiàn)的可能。2006年末，針對老城區(qū)的提升發(fā)展，廣州市政府提出了“調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強、調(diào)活”的“中調(diào)戰(zhàn)略”。

　　廣州市政府一位官員分析，這一思路在過去幾年推進受阻的關(guān)鍵在于，老城區(qū)根本騰不出空間支撐規(guī)劃項目的落地，“一些項目的設(shè)想十多年前已經(jīng)提出，至今還看不到啟動的跡象。”

　　旨在破解珠三角用地瓶頸的“三舊”改造，預(yù)計將給廣東省增加超過2000公頃的建設(shè)用地。其中，廣州市納入“三舊”改造的土地規(guī)模達到370平方公里。

　　在盤點過自有的土地資源后，廣州各區(qū)陸續(xù)提出新的規(guī)劃思路。廣州老城區(qū)最集中的越秀也拋出了兩份規(guī)劃方案，建設(shè)北部的核心產(chǎn)業(yè)功能提升區(qū)以及南部的廣府文化商貿(mào)旅游區(qū)。

　　舊城困境

　　狹窄的街道，“親密”的“握手樓”遮天蔽日，胡亂掛滿的電線幾乎遮蓋了整個天空，即使在最為炎熱的夏季正午，這里樓與樓的縫隙中也透不進一縷涼風(fēng)。

　　這幾乎是廣州所有城中村的真實寫照。這些有著數(shù)百年甚至數(shù)千年歷史的自然村落分布在廣州的各個中心城區(qū)，村口的牌坊連接著村內(nèi)村外兩個迥異的世界。本地人形容這里是“村外現(xiàn)代化，村內(nèi)臟亂差”。

　　廣州的版圖上，一面是迅速建起的高樓廣廈，一面就是這些吸納著無數(shù)異鄉(xiāng)人的城中村。

　　位于廣州中央商務(wù)區(qū)的世界級高樓——西塔，2008年末封頂后從天河北中信廣場的手中接過了廣州城市新地標的接力棒。但包圍這座新地標的，卻是坐落在其周邊的三個城中村。

　　廣州城市規(guī)劃勘探研究院曾經(jīng)對舊城區(qū)的482萬平方米的舊城區(qū)騎樓等建筑做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)雖然絕大部分建筑還不足以被列為危樓，無奈內(nèi)部卻已是破損不堪，生活條件十分惡劣。

　　他們發(fā)現(xiàn)，在占建成區(qū)21%的舊城區(qū)土地上，集中了全市大部分的經(jīng)濟和社會活動，飽和程度已遠遠越過“土地混合使用”的效益峰值；高架路、立交橋和橋梁在舊城“疊床架屋”，導(dǎo)致舊城區(qū)城市空間發(fā)展步入惡性循環(huán)。

　　該院前總規(guī)劃師袁奇峰在一份《廣州戰(zhàn)略檢討》中總結(jié)，廣州舊城區(qū)面臨困境之一便是舊城的生活空間和質(zhì)量的困境。過大的房地產(chǎn)開發(fā)的強度、過高的人口密度、建筑密度以及交通密度都在使得舊城區(qū)越來越不適宜居住。

　　經(jīng)濟面上，舊城區(qū)也呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)。越秀區(qū)區(qū)委書記貢兒珍說，中心城區(qū)的板塊與城中村形成了截然不同的經(jīng)營業(yè)態(tài)。一邊是高端的商務(wù)區(qū)，一邊則是低端的出租屋經(jīng)營等，區(qū)域發(fā)展極不平衡。而傳統(tǒng)意義上的廣州舊城有2/3位于越秀區(qū)地界內(nèi)。

　　如何整理現(xiàn)有的低端專業(yè)市場也是這一老城區(qū)不得不面對的挑戰(zhàn)之一。

　　暨南大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院朱衛(wèi)平說，要警惕的是，如果放任城中村內(nèi)低端專業(yè)市場的肆意壯大，就會出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣，隨著其它區(qū)域的逐漸崛起，越秀現(xiàn)有的總部經(jīng)濟等高端要素就會不斷向外擴散，城市功能逐漸“空心化”。

　　這種擴散的跡象已經(jīng)開始出現(xiàn)。包括中國移動廣東公司、廣交會在內(nèi)的總部企業(yè)或大項目因為沒有足夠的用地，已經(jīng)從越秀撤離到天河和海珠琶洲等區(qū)域。

　　2009年，越秀區(qū)的財稅收入數(shù)年來首次出現(xiàn)下降，當(dāng)年實現(xiàn)稅收299.8億，下降13.7%。雖然仍然位居廣州市各區(qū)稅收排名的第一位，但與緊隨其后的蘿崗、天河差距已經(jīng)在逐年縮減。

　　從關(guān)鍵經(jīng)濟指標上看，該區(qū)域內(nèi)大部分經(jīng)濟規(guī)模指標雖位居廣州前列，但是地區(qū)生產(chǎn)總值、社會消費品零售總額、一般預(yù)算財政收入等多項指標增長速度卻是低于全市平均水平。

　　貢兒珍坦陳，傳統(tǒng)專業(yè)市場占據(jù)了越秀大量的產(chǎn)業(yè)空間，落后的發(fā)展方式帶來了諸多的管理問題和社會問題，已經(jīng)對高端資源形成擠出效應(yīng)，而這些傳統(tǒng)專業(yè)市場的營業(yè)額也呈下降趨勢。根據(jù)統(tǒng)計，廣州市1800多家市場中，越秀區(qū)內(nèi)就有347個，市場數(shù)量位居全市第一，其中相當(dāng)比例為傳統(tǒng)專業(yè)市場。

　　有該區(qū)人士分析，越秀區(qū)的GDP超過97%都是由第三產(chǎn)業(yè)拉動，服務(wù)業(yè)經(jīng)濟中的占比非常高，包括越秀在內(nèi)的老城區(qū)調(diào)整，關(guān)鍵在于如何改造傳統(tǒng)的服務(wù)業(yè)，其中首當(dāng)其沖的便是專業(yè)市場的改造。

　　為城市“心臟”騰地

　　老城區(qū)失落的背后，是大廣州戰(zhàn)略的擴張。

　　2000年6月，花都、番禺撤市設(shè)區(qū)，廣州市區(qū)面積由原來的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里。廣州市政府隨即邀請5家國內(nèi)著名規(guī)劃設(shè)計單位為廣州總體發(fā)展規(guī)劃建言獻策，并在當(dāng)年的10月，形成《廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》。

　　《綱要》在談及城市土地利用時，重點提出東部、南部是廣州都會發(fā)展的主要方向，城市空間布局的基本取向為：南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)（簡稱八字拓展方針）。

　　以產(chǎn)業(yè)布局為主的城市急速外拓，制造了大量單一功能的新區(qū)——廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、華南板塊、大學(xué)城、汽車城、亞運新城應(yīng)運而生。

　　廣州市發(fā)改委副主任陳浩鈿說，由于市域交通網(wǎng)絡(luò)格局繼續(xù)沿著以往中心放射形結(jié)構(gòu)發(fā)展，其結(jié)果就是單一功能的城市組團在市域的廣域分布和放射形交通網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合，使得各組團（新區(qū)）對中心城區(qū)的依賴日益加劇。以城市戰(zhàn)略拓展為名的單一功能“外溢”進一步加劇對中心城區(qū)的綜合功能“回波”，廣州目前這種巨型尺度的“外溢回波”加劇了城市中心城區(qū)的困境。

　　于是，在八字拓展方針執(zhí)行了近6年后的2006年，時任廣州市市長的張廣寧正式提出了“中調(diào)”概念，他說，這一戰(zhàn)略的實施，“對促進中心城區(qū)功能布局的調(diào)整優(yōu)化，加快完善中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，推動金融商務(wù)區(qū)建設(shè)，推進‘城中村’改造，減輕交通負荷等都有重大意義。”

　　然而“中調(diào)”提出三年多來，落地效果卻并不樂觀。

　　另有廣州市政府人士評價，雖然也有在老城區(qū)推進“退二進三”（縮小第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)），但“客觀來說，‘中調(diào)’更多還僅僅只是一個概念，未見到有實在的大手筆落地措施?！?

　　“白紙上做文章容易，舊城改造艱難吶，”有越秀區(qū)人士解釋，空間的限制、土地資源的緊張，使得做實“中調(diào)”阻力重重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越秀區(qū)雖仍然是廣州經(jīng)濟集聚度最高、經(jīng)濟效益最好、地均產(chǎn)出最高的區(qū)域，但發(fā)展空間不足早已成為掣肘。其目前非建成區(qū)面積僅僅4.1平方公里，占全區(qū)面積的12%。

　　“越秀還有希望，”該人士說，“三舊”改造騰挪出來的土地資源，將使得很多醞釀了十年的城市項目有望推行。

　　2010年廣東首次把“三舊”改造寫入政府工作報告。

　　在“兩會”工作報告時，廣東省長黃華華特意脫稿談了一段“三舊改造”。他說，現(xiàn)在的“三舊”改造政策，是全國哪個省都沒有的，廣東通過廣東省委書記汪洋向國土資源部積極爭取，才獲得了為期三年的先行先試機會，“‘三舊’改造的政策實現(xiàn)了多個方面的突破，給（廣東）全省帶來了很多好處?！?

　　據(jù)初步測算，到2012年，廣東全省城中村改造投資將達1480億元，“三舊”改造將增加1000多億元投資和超過2000公頃建設(shè)用地。

　　“三舊”改造中，最大的突破在于爭取了三年時間的“政策窗口”，可以將廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體土地，直接改變成為國家建設(shè)用地。

　　越秀區(qū)經(jīng)過盤點，預(yù)計有72個項目將納入“三舊”改造籠子，涉及土地供應(yīng)量930公頃。就在5月末，該區(qū)就拿出34個招商項目進行推介，其中城市更新與城中村項目共23個項目是涉及用地的項目。包括富力地產(chǎn)在內(nèi)的7家企業(yè)與該區(qū)簽署了《合作意向書》或《共同委托設(shè)計協(xié)議書》，東濠涌改造等項目進入到前期的委托設(shè)計階段。

　　朱衛(wèi)平說，作為廣州城市的地理中心，越秀北部具備深厚的歷史沉淀、完善的基礎(chǔ)設(shè)施以及雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，如果能抓住“三舊”改造這一千載難逢的機遇，通過強化高端要素的聚集和整合，就能成功打造國家中心城市的“心臟”。

　　實際上，根據(jù)越秀的最新規(guī)劃思路，該區(qū)也計劃用10-20年左右的時間，提高北部地區(qū)的區(qū)域總部經(jīng)濟集聚功能和發(fā)展水平，使其成為引領(lǐng)廣州市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心功能區(qū)。創(chuàng)意大道、花園城市廣場 (論壇 新聞)、流花展貿(mào)中心等旨在激活舊城區(qū)的重點建設(shè)項目都已經(jīng)在積極醞釀中。

　　質(zhì)疑土地騰挪術(shù)

　　不過，從老城區(qū)挖掘土地的改造思路也遭受了質(zhì)疑。

　　廣州市房協(xié)專家委員會委員黃穗城說，廣州早前的規(guī)劃思路其實暗含了不從老城區(qū)找地的想法，而后來的“三舊”改造政策導(dǎo)致的城市大拆大建，可能讓人口和建筑密度已經(jīng)很高的舊城區(qū)處境更為糟糕。

　　要留意的是，廣州當(dāng)前的舊城改造開發(fā)商已經(jīng)可以介入，這與此前的嚴禁開放商的操作思路截然不同，“開發(fā)商們的唯利是圖，恐怕很難使舊城改造實現(xiàn)抽疏人口、增加綠地的效果。”黃穗城說。

　　另一個顧慮是，國家給了廣東為期三年的先行先試時間窗口，黃說，很多“三舊”改造項目的密集上馬，可能會影響土地的集約使用。

　　古建筑修復(fù)專家朱獲利則認為，越秀近日推出的23個涉及用地的改造項目，計劃用3-5年時間完成開發(fā)，這一強度值得商榷?！皡⒄障愀劢?jīng)驗，這類的項目的開發(fā)耗時差不多是8年，舊城改造還是需要充分的時間，寧慢不能亂。”

　　袁奇峰也提示，由于“三舊”政策的特殊性，廣東之前很多違規(guī)用地（比如農(nóng)用土地非法專為建設(shè)用地）有了借機“正名”的機會，“問題在于，不僅僅是過去違法用地在補辦‘出生證’，新的違章用地也在利用這一時間窗口搶著‘出生’?！?

　　種種問題的質(zhì)疑與爭論，必然與廣州的“三舊”改造相伴而生。