舊城改造 “錦江模式”創(chuàng)意無限

　　211∶2， “全陽光、全自主、市場化，居民自己說了算”……今年5月，隨著成都百年老街——耿家巷改造的啟動，錦江區(qū)，這個在舊城改造中創(chuàng)造出眾多經(jīng)驗與成功案例的成都市中心城區(qū)再次成為媒體關(guān)注的焦點。

　　總共213戶，211戶支持改造，2戶尚在猶豫之中，211∶2，驕人成績。被喻為是各種矛盾集成的城市改造，在錦江區(qū)改造新理念之下，糾結(jié)的矛盾豁然開朗，洞天別開。

　　“陽光+市場+保障”、模擬拆遷、自主改造……近幾年來，錦江區(qū)推出的系列全新模式，成功進行了20多個搬遷項目，涉及5000余戶，創(chuàng)造了“無一戶突破標準、無一戶強拆、無一戶上訪”的奇跡，真正實現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展與民生改善的雙贏，走出了一條“和諧搬遷”、多方共贏的舊城改造搬遷安置新路。

　　對于錦江區(qū)在城市拆遷改造的探索新舉，新華社的一篇文章中作出了這樣的評價：錦江區(qū)換位思考群眾利益，在搬遷改造中　算經(jīng)濟賬、民心賬、穩(wěn)定賬和形象賬，進行公開透明搬遷，解決搬遷難，這種做法給人以啟示。

　　陽光+市場

　　讓搬遷戶搬得心悅誠服

　　錦江區(qū)大膽創(chuàng)新，形成“陽光＋市場”的工作理念。

　　陽光操作。在以往搬遷中，最先搬遷的老實人往往吃虧，導致政府公信力受損。錦江區(qū)推行陽光操作：全面公開搬遷信息；嚴格執(zhí)行補償標準，堅持“一把尺子量到底”；公開獎勵政策，鼓勵早遷。

　　市場運作。補償標準從多年不變到等值等價。按市場評估確定被遷房屋價值；按市場導向制定多種安置方案供選擇。

　　“錦江模式”始于2007年9月染房街搬遷。這個項目2002年啟動，歷時5年，都沒有一點進展。

　　癥結(jié)何在？“以往的搬遷，工作透明度不高，補償標準前后不一，常常出現(xiàn)老實人吃虧的情況，引發(fā)了群眾‘患不均’的懷疑、對立心理，搬遷往往陷入安置成本與維穩(wěn)成本雙向攀升的怪圈?！泵鎸碗s的城市拆遷矛盾，區(qū)委書記周思源一句點穴。

　　面對群眾的觀望、懷疑，錦江區(qū)響亮提出：所有被搬遷戶采取“一個標準、一把尺子”執(zhí)行到底，保證第一個和最后一個簽協(xié)議者享受同樣的搬遷安置補償標準；同時，紀委派人進駐搬遷辦，公布舉報電話，如發(fā)現(xiàn)在搬遷過程中，有放寬補賠償標準尺度不一致的，歡迎大家監(jiān)督舉報，一經(jīng)查實按照查實金額給予舉報人10倍獎勵。

　　而對于染房街這個改革開放后成都市最早興起的小商品批發(fā)市場，還蘊藏著另一個矛盾：染房街地處城市“心臟”地帶，寸土寸金?！爱斈瓯话徇w戶強烈抵制搬遷，還有一個原因就是補償方式不完全符合市場規(guī)律?！卞\江區(qū)政協(xié)常委、染房街一戶主鐘孝彬道出了當年染房街搬遷難的主要原因——幾年前，這個地段的商鋪每平方米值5萬元，可賠償不到2萬元，大家當然不肯搬。

　　面對困難，錦江區(qū)直面現(xiàn)實問題，再次大膽創(chuàng)新，在堅持“一把尺子”的前提下，破除計劃經(jīng)濟的評估價多年不變的弊端，引入市場機制，讓補償標準體現(xiàn)市場價格。參照搬遷當時的市場房價，在搬遷安置中堅持“等值等價”原則，以搬遷房屋評估價為基準，輔以相應上浮比例，確保搬遷群眾通過搬遷補償能夠在同區(qū)域買到相同面積的商品房，充分體現(xiàn)搬遷居民的物權(quán)權(quán)益。
　　同時，錦江區(qū)通過深入調(diào)研、廣泛征求搬遷戶意見，提供了貨幣補償、異地現(xiàn)房安置、就近安置、原地返遷（營業(yè)房）和臨時過渡安置5種安置方案。齊備的備選方案，讓搬遷戶有更多選擇，充分體現(xiàn)了運用市場化手段維護群眾利益的價值取向。

　　“心服口服，心悅誠服?！辩娦⒈蚝推渌麘糁鲗@樣創(chuàng)新、規(guī)范的操作不再抵觸?！霸u估公司是由我們搬遷戶自己抽簽選出，根據(jù)不同的口岸位置，評估出來的價格最低每平方米7萬多元，最高達8．5萬元。搬遷價則在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一上浮30％，規(guī)定期限內(nèi)簽約的還可獲得每戶10萬元的獎勵?！?

　　新的搬遷模式滿足了染房街戶主的合理要求，從公布補償標準，到最后一戶簽訂協(xié)議，僅用了不到15天時間，出現(xiàn)了搬遷戶冒雨排隊簽訂協(xié)議的場面，被譽為和諧搬遷的典范。

　　托底保障

　　讓困難群眾搬得安居樂業(yè)

　　在錦江區(qū)的決策者看來，舊城改造，就是要實現(xiàn)居者有其屋，要體現(xiàn)惠民政策。如果拆遷辦給困難群眾的補償款連提供的最小套型現(xiàn)房都買不起，如何叫惠民，如何叫居者有其屋？制定托底保障和愛心救助措施，就是要實實在在的惠民。

　　搬遷安置不僅要算經(jīng)濟賬，更要算穩(wěn)定賬、民心賬。以關(guān)心困難群眾為著眼點，錦江區(qū)實行了住房托底、愛心救助和就業(yè)扶持為一體的 “托底保障”制度。

　　“1600多戶4個月搬遷完畢！”時隔兩年，錦江區(qū)雙桂街辦黨工委書記吳文輝聊起轄區(qū)最大拆遷片區(qū)——攀成鋼周邊危舊房搬遷安置項目時，依然十分感慨，這個項目涉及人員眾多，而且涉及大量困難群眾。“如果不是‘托底保障’，搬遷不會這么順利。”

　　在舊城改造過程中，尤其在傳統(tǒng)的老城區(qū)，往往涉及大量的低洼棚戶區(qū)、老企業(yè)廠區(qū)宿舍等。與染房街項目等比較，這些區(qū)域居住著大量的住房面積狹小的群眾，而如果僅僅靠市場手段運作，很多群眾得到的搬遷補償將無法令其安居。

　　怎么辦？通過大量考察調(diào)研，錦江區(qū)以關(guān)心困難群眾為著眼點，在“陽光＋市場”的成功實踐基礎(chǔ)上，開創(chuàng)性地建立了以“住房托底”、“愛心救助”和“就業(yè)扶持”三位一體的“托底保障”制度：

　　對被搬遷人原房屋按評估價資產(chǎn)總額不足20萬元，且他處無住房的，由搬遷人一次性補足20萬元；確保凡符合條件的困難搬遷戶依靠20萬元的托底費和提前搬遷獎勵費，均能圓住房夢；對患有納入成都市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險特殊疾病門診7種疾病之一，以及持證的重度殘疾的被搬遷居民予以3萬元的一次性救助；對依托原住房個體經(jīng)營或下崗、失業(yè)的搬遷群眾，由政府有關(guān)部門開辟就業(yè)扶助“綠色通道”，只要本人不挑不揀，保證48小時內(nèi)提供就業(yè)崗位。

　　在攀成鋼周邊危舊房搬遷安置中，家住外東牛沙路4號5幢的高先生，第一個簽訂安置協(xié)議。高先生居住的舊房面積僅36．5平方米，在上午看到搬遷安置方案后，馬上打電話與妻子溝通，中午就來到位于牛沙路第三組團的搬遷辦公室簽訂了搬遷安置協(xié)議。他選擇了“鎦金歲月”1號樓2單元的套二房屋，房屋面積約79平方米，新房子位于塔子山公園和望江樓公園之間。“今后，在小區(qū)內(nèi)散步就像漫步于園林中。政府為照顧住房困難的弱勢群體還制定了托底保障政策，這讓我很感動?！?

　　目前，錦江區(qū)已有375戶困難群眾，通過政府總投入約2606.65萬元的托底保障圓了安居夢；已有129名搬遷群眾領(lǐng)到了愛心救助，為下崗、失業(yè)人員提供了500多個就業(yè)崗位。

　　模擬搬遷

　　讓“要我搬”變成“我要搬”

　　“城市改造的傳統(tǒng)模式還是沒有脫離一個固有的前提，即由政府代民做主?！薄瓣柟?市場+保障”理念之后，錦江區(qū)思索著另外一個問題：要變“要我搬”為“我要搬”，讓群眾成為搬遷改造的主體。

　　模擬搬遷由此應運而生：以群眾自愿申請改造率達到相應比例，即啟動模擬搬遷;在規(guī)定時間內(nèi)，模擬搬遷安置協(xié)議簽約率達到相應比例，模擬搬遷即轉(zhuǎn)為正式搬遷，反之，模擬搬遷自行終止。

　　龍舟路1號院南光廠宿舍成為了模擬搬遷的試點首選。

　　龍舟路1號院南光廠宿舍，居民373戶，占地17．1畝，建筑面積17100平方米，基本為上世紀五六十年代建的房屋，陳舊、狹小，生活設(shè)施嚴重不配套，居住條件差，有的一家三代人擠在20平方米里，群眾希望改善居住條件的愿望十分強烈。

　　然而，由于建筑密度大，可開發(fā)空間小，搬遷成本高，許多開發(fā)商望而卻步，群眾的住房夢難圓。

　　2008年初，龍舟路1號院343戶居民（占全部居民戶數(shù)的92％）代表聯(lián)名向錦江區(qū)委、區(qū)政府遞交搬遷改造申請書。

　　群眾呼聲引起高度重視，群眾有了強烈意愿，政府何不充分尊重群眾愿望、發(fā)揮群眾主體作用，順勢而為？由此，全新搬遷——“模擬搬遷”應運而生。

　　傳統(tǒng)搬遷的基本做法和程序是：政府發(fā)布搬遷公告→進行動員→解決問題→簽訂協(xié)議→組織實施。

　　“模擬搬遷”則幾乎將傳統(tǒng)程序顛倒過來：被搬遷戶申請→確定模擬搬遷地塊→解決問題→簽訂協(xié)議→再由政府發(fā)布公告→組織實施。

　　以大膽的首創(chuàng)精神，“模擬搬遷”實現(xiàn)了程序上的轉(zhuǎn)變，更實現(xiàn)了從“要我搬”到“我要搬”的思想轉(zhuǎn)變。

　　傳統(tǒng)搬遷由政府確定，被搬遷群眾處在從屬地位。“模擬搬遷”充分相信群眾、依靠群眾，把是否搬遷、補償方案等都以“模擬”的形式，交由被搬遷群眾共同討論決定，搬遷戶有了更多的話語權(quán)，群眾的主體地位和作用得到了充分發(fā)揮。

　　在龍舟路1號院的模擬搬遷項目中，一是拆不拆群眾自己定。二是評估公司由政府推薦，被搬遷群眾抽簽決定。三是堅持“陽光＋市場＋保障”的公開而又惠民的補償辦法。

　　同時，“模擬搬遷”使政府在舊城改造中建立退出機制實現(xiàn)了工作方式的轉(zhuǎn)變。

　　傳統(tǒng)搬遷是政府的“行政行為”，搬遷公告一發(fā)布，就“開弓沒有回頭箭”。“模擬搬遷”不再需要誰服從誰，政府和搬遷戶都是平等的市場主體，通過平等的協(xié)商對話解決問題。如果達成協(xié)議，“模擬搬遷”就轉(zhuǎn)為正式搬遷，政府、被搬遷戶實現(xiàn)“雙贏”；如果達不成協(xié)議，則啟動退出機制，遵循市場規(guī)律。

　　“模擬搬遷”的探索，實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，凸顯了錦江區(qū)委、區(qū)政府堅持群眾利益至上的價值取向和以人為本的執(zhí)政理念，使政府掌握了工作的主動權(quán)?！澳M搬遷”因此具備了突出的特點：充分尊重民意。同時，也體現(xiàn)了錦江區(qū)委、區(qū)政府順應市場經(jīng)濟條件下工作方式的轉(zhuǎn)變，表明了錦江區(qū)委、區(qū)政府造福百姓的最大誠意，客觀上也引導群眾樹立了市場意識和風險意識。

　　龍舟路1號院“模擬搬遷”的協(xié)議簽訂原定在2008年5月12日，當天下午汶川特大地震后不到半小時，數(shù)百名群眾就已經(jīng)自覺聚集在一起，參加“模擬搬遷”方案公布會，其后短短48天簽約率就達80％。

　　“我要搬”，激發(fā)了被搬遷戶的主動性和積極性。

　　在“模擬搬遷”過程中，感人一幕隨時出現(xiàn)：已簽約的住戶積極行動起來，大院內(nèi)隨時可見已簽約的住戶找未簽約的住戶宣傳政策、溝通思想的情景。

　　廠工會退休干部周德林為做通群眾思想工作，與十幾人對話到深夜，直到聲帶嘶啞。60多名群眾代表集體找到政府，要求尊重多數(shù)人的意愿把“模擬搬遷”轉(zhuǎn)為正式搬遷。

　　居民代表還專門組成腰鼓隊，來到錦江區(qū)區(qū)委大院，敲起鑼鼓，手捧感謝信、錦旗，登門感謝區(qū)領(lǐng)導：百姓信賴父母官，真情惠民暖人心。馮珍秀眼中噙滿幸福的淚水：“感謝政府的決定，改善了我們居住和生活的環(huán)境。”

　　2008年7月29日，龍舟路1號院南光廠宿舍搬遷項目由“模擬搬遷”轉(zhuǎn)為正式搬遷。

　　龍舟路1號院南光廠宿舍，由此成為舊城改造搬遷的一個新范本，隨后，10多個舊城片區(qū)居民簽名主動要求搬遷……錦江區(qū)推行的“模擬搬遷”，得到了上級領(lǐng)導的肯定和群眾的廣泛歡迎，產(chǎn)生了良好的社會反響。

　　自主改造

　　讓尊重民意成為終極選擇

　　群眾自己決定如何改造。“自主改造”的全新模式體現(xiàn)出“居民主導、政府協(xié)助、監(jiān)督到位、和諧文明”的特點。改造中，全體住戶投票選舉產(chǎn)生的議事委員會作為改造決策主體，自發(fā)組建實施主體對片區(qū)進行整體改造，建立完善的監(jiān)督體系對改造展開全程監(jiān)督。

　　錦江河畔，從香格里拉大酒店俯瞰，水井坊街區(qū)東起化工研究所、孫家巷，南臨香格里拉環(huán)形道，西鄰黃傘巷，北至金泉街、雙槐樹街，占地面積約53畝，擁有院落40個，住戶636戶共2000余人。

　　這里，國家級文物保護單位“水井坊窖址”坐落其間，集中了許多具有川西民居風格的傳統(tǒng)院落，蘊藏了老成都“水、井、院、巷、酒”的歷史文化基因，被成都市2002－2020年城市總體規(guī)劃列為歷史文化街區(qū)。

　　可是，由于多年來私搭亂建，水井坊街區(qū)成為成都城市中心區(qū)域最大的一片低洼棚戶區(qū)，經(jīng)省建科院鑒定，80％以上的房屋屬Ｄ級危房……“我們早盼著搬家了！”許多老街坊說，建筑破舊損毀，安全隱患突出。但“房連房，瓦連瓦——老院落房屋的結(jié)構(gòu)很特殊?！彼唤謪^(qū)陷入尷尬：從安全考慮，維修人員不敢輕易動手，而由于出資主體界定不清，住戶又不愿意維修。
　　癥結(jié)，在于私搭亂建。85％以上住戶在搭建房屋，搭建面積占片區(qū)房屋總面積的50％，許多老巷子和老院落的空間被嚴重擠占。60％以上住戶用玻纖瓦、石棉瓦、塑料等材料修補房屋，傳統(tǒng)的黑瓦變成了輕質(zhì)材料，青磚被換成了紅磚加水泥砂漿。

　　“大雜院不斷侵蝕著街區(qū)的歷史風貌?！?0位來自四川省、成都市的人大代表和政協(xié)委員到此調(diào)查、走訪之后，對此憂心忡忡：“水井坊片區(qū)若再不實施保護，百年老街、百年建筑將不復存在！”

　　去年3月，水井坊街道對住戶的調(diào)查，90％以上住戶表達了強烈搬遷或改造意愿。但是，困難不少。一是歷史文化街區(qū)需要保護，不能簡單改造的特殊性質(zhì)；二是轄區(qū)內(nèi)住房困難戶較多，而一些居民的期望值很高，有住戶甚至提出每平方米4萬元的補償要求；其三，30％以上的住戶都是共有產(chǎn)權(quán)，復雜的房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為改造工作的一大障礙。

　　矛盾交織，困難重重，水井坊街區(qū)已經(jīng)7次與搬遷改造“擦肩而過”，6年時間沒有進展。

　　怎么辦？片區(qū)內(nèi)不能按照傳統(tǒng)的舊城改造方式進行搬遷。

　　面對水井坊歷史文化街區(qū)具體情況和問題，錦江區(qū)委首先確立了“讓利于民、控制成本、專家滿意、推陳出新、不留后患”的20字改造思路，要求探索“陽光＋市場＋保障＋民主”的“自主改造”模式，努力實現(xiàn)“千方百計保護歷史街區(qū)，真心真意改善民生”。

　　尋找新途徑，實現(xiàn)新突破的創(chuàng)新之路開始——讓群眾自己決定如何改造。

　　首先，選舉產(chǎn)生決策主體——水井坊歷史街區(qū)居民議事委員會。9位由全體住戶投票選舉產(chǎn)生的議事委員會成員包括了社區(qū)主任、片區(qū)民警及居民代表等，制定了《議事委員會議事規(guī)則》，代表片區(qū)居民意愿，制定片區(qū)改造方案，與政府相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，向居民通報改造進展情況等各項重大改造事宜。

　　其次，自發(fā)組建實施主體——成都錦坊公司。這是由議事委員會討論決定成立的公司，主要負責對外招商及街區(qū)整體騰退、收購工作，并成功引進一家投資公司對片區(qū)進行整體改造。

　　同時，建立完善的監(jiān)督體系，組建了由水井坊轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)黨委、專業(yè)人員、法律人員、歷史保護專家、無直接利益的8位居民代表組成的公信評議小組，對改造展開全程監(jiān)督。

　　一場自下而上、老百姓用自己的方式來解決自身問題的城市改造全新模式——“自主改造”，即“自主搬遷、統(tǒng)規(guī)改造”由此拉開大幕。

　　“自主改造”的全新模式體現(xiàn)出“居民主導、政府協(xié)助、監(jiān)督到位、和諧文明”的特點。

　　居民主導。議事委員會成立后，先后召開了15次會議，自主討論決定是否實施改造；自主選擇評估測繪機構(gòu)；自主制定了《水井坊歷史文化街區(qū)整體改造方案》。

　　政府協(xié)助。政府專心做好引導、協(xié)調(diào)和服務保障工作，幫助控制搬遷成本和指導規(guī)范搬遷行為及相關(guān)服務保障工作，包括成立協(xié)調(diào)機構(gòu)、給予政策支持、進行政策指導、監(jiān)督改造行為等。

　　監(jiān)督到位。除了政府監(jiān)督外，拓展了監(jiān)督渠道，包括開展群眾監(jiān)督、公信評議小組實現(xiàn)第三方監(jiān)督、邀請公證監(jiān)督、發(fā)揮輿論監(jiān)督等。

　　和諧文明。“托底保障”、“愛心救助”等一系列相關(guān)惠民舉措陸續(xù)推出，為符合相關(guān)政策的家庭積極申請廉租住房的租金補貼；“一把尺子量到底、一個標準量到底、一個算盤算到底、一個辦法補到底”實現(xiàn)了公平公正；免費為居民拍攝全家福與老房子留念、舉辦壩壩宴等讓街區(qū)居民感到親情溫暖。

　　全新的模式獲得了驚喜的收獲——

2009年4月18日，采取“自主改造”全新模式的水井坊歷史文化街區(qū)改造項目正式啟動。

　　9月22日，收購全面結(jié)束，5個月時間，575戶居民簽訂房屋改造收購協(xié)議，占總戶數(shù)的90．4％。

　　中心城區(qū)最大低洼棚戶區(qū)改造得以順利推進，居民居住生活環(huán)境得以改善，街區(qū)群眾普遍支持，送來了18面錦旗。

　　同時，令專家和市民欣慰的是，水井坊歷史文化街區(qū)改造工作按照街巷肌理不變、院落尺度不變和古樹名木保留的原則，使成都歷史文化街區(qū)保護同步推進。

　　水井坊街區(qū)的改造，實現(xiàn)了保護歷史街區(qū)和改善居民生活質(zhì)量的雙重目標。

　　后記

　　城市改造 以人為本是關(guān)鍵

　　縱觀“錦江模式”的核心，是把惠民利民作為最終落腳點，堅持以人為本的指導思想，始終把群眾利益放在首位，真心實意地把搬遷安置作為造福百姓的解困工程和民心工程。無論是從公開搬遷安置政策、市場運作確定補償標準，還是染房街搬遷中五種備選方案的制定、“托底保障”的制度設(shè)計，都時時處處為群眾考慮、使群眾滿意、讓群眾受益。搬遷不僅沒有使群眾受到損失，而且讓群眾得到了更多實惠。

　　正是堅持這種以人為本的理念和舉措，化逆為順、變難為易，錦江區(qū)收到了和諧搬遷的良好效果，創(chuàng)造了舊城改造搬遷安置的一個又一個奇跡。