土地少限發(fā)展拓空間續(xù)輝煌

 
　土地匱乏，不少樓房成了握手樓，而且還不斷有樓房在“夾縫”中“冒”起來。  
 
　　寶安、龍崗納入特區(qū)，土地緊張情況將有所緩解。

　　而立深圳 路在何方之土地困局篇

　　30年前，深圳是改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平在南海之濱畫的一個(gè)“圈”。30年后，深圳已是中國改革開放的排頭兵，不論是在中國，還是在世界上的影響力越來越大，這個(gè)“圈”已跨入超級都市的行列。

　　從一個(gè)“圈”發(fā)展為超級大都市，深圳的成就世人矚目，但制約深圳進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸也顯而易見，土地資源的匱乏則是首當(dāng)其沖。

　　為了重新規(guī)整零散土地，深圳市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)出臺了《深圳市城市更新辦法》以加速土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)劃。今年7月1日，特區(qū)版圖擴(kuò)大至整個(gè)深圳市，特區(qū)面積增加了近5倍。三十而立的深圳能否保持迅猛的發(fā)展態(tài)勢？如何避開自己土地匱乏的短板？《深圳市城市更新辦法》能否達(dá)到預(yù)期效果？

　　連日來，記者專程就深圳的土地規(guī)劃、土地監(jiān)督等問題走訪了各職能部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人和熟悉深圳情況的專家，由他們?yōu)樽x者勾勒出深圳未來發(fā)展的藍(lán)圖。

　　土地之困：

　　1　遍地插花“種樓”

　　深圳的“違建”數(shù)量之巨，范圍之廣，所占房屋比例之大，讓人覺得難以想象。全市房屋，七成是“違建”，這不是危言聳聽，而是從官員到百姓都認(rèn)可的事實(shí)。深圳農(nóng)改居后，當(dāng)?shù)卮迕裢恋囟鄶?shù)被征轉(zhuǎn)，沒有了原耕地的深圳人只能集體建廠房來收租，后來便利用集體土地、居民自留地拼命搶建加建，以種地的勁頭去“種樓”。

　　盡管政府嚴(yán)令禁止搶建“違建”，但仍有超過50萬棟“違建”相繼建了起來。

　　利益驅(qū)使下，“種樓”一族不會(huì)考慮城市規(guī)劃，見縫就“種樓”。遍地插花式的“種樓”，使得深圳原本不大的版圖上傷痕累累，尤其在寶安、龍崗兩區(qū)，大片成規(guī)模的土地不容易找到。

　　這樣混亂的局面與深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的定位完全不相稱，在這場博弈中，大多數(shù)成功“種樓”的“樓主”成為最大的贏家，即使將來政府要強(qiáng)制拆除，釘子戶也會(huì)得到巨額賠償。

　　2　閑散土地多規(guī)劃難

　　讓規(guī)劃部門頭痛的是，這些“違建”造成的閑散用地，給以后的城區(qū)規(guī)劃帶來了極大的困難。

　　以工業(yè)區(qū)為例，寶安區(qū)區(qū)長李文龍?jiān)岢觯麄€(gè)寶安區(qū)占地面積140平方公里的工業(yè)園區(qū)有619個(gè)，將要整合改造為18個(gè)規(guī)模較大、關(guān)聯(lián)度較高、基礎(chǔ)設(shè)施共享的新型園區(qū)。

　　市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)主任王芃也表示，由于種種歷史原因，深圳一共有大大小小超過4000個(gè)工業(yè)園區(qū)，整合難度相當(dāng)大?！翱刺旖?yàn)I海新區(qū)一個(gè)工業(yè)區(qū)動(dòng)輒就是成百上千畝，我們真拿不出。”

　　王芃在大部制改革任職之時(shí)就表示：“發(fā)展的無限和土地空間的有限是深圳最大的現(xiàn)實(shí)和最大的矛盾，規(guī)劃國土資源委員會(huì)首要的任務(wù)就是破題?！?

　　王芃坦言，改革開放以來深圳規(guī)劃國土工作雖不斷改革創(chuàng)新，積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，但也面臨著許多問題。而這些問題的解決，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要用更長遠(yuǎn)的眼光、更綜合的手段、更開放的視野、更創(chuàng)新的精神去加以解決。

　　3　原關(guān)內(nèi)外規(guī)劃差異大

　　深圳是從幾乎“一張白紙”上發(fā)展起來的城市，深圳市政府一開始就十分重視規(guī)劃的先導(dǎo)、主導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，把規(guī)劃作為城市建設(shè)工作的“起點(diǎn)”和最后把關(guān)的“閘口”。據(jù)市規(guī)劃與國土委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，早在1982年編制的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大綱》，就以超前的眼光確定了“城市組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)作為深圳特區(qū)總體規(guī)劃的基本構(gòu)架，以巨大的規(guī)劃彈性適應(yīng)了超乎想象的城市快速擴(kuò)張。

　　正是由于具有強(qiáng)烈的規(guī)劃意識和富有遠(yuǎn)見的城市規(guī)劃，使深圳成為國內(nèi)唯一基本按規(guī)劃建設(shè)起來的特大型城市，盡管發(fā)展速度極快，但城市的物質(zhì)承載能力卻能隨之迅速提升。

　　據(jù)市規(guī)劃與國土委一位負(fù)責(zé)人介紹，深圳特區(qū)建立之初，百廢待興，人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)都十分匱乏，于是，向國際“借腦學(xué)習(xí)” 先進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)管理的制度、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和方法，在全國率先開展規(guī)劃國際招標(biāo)、開展規(guī)劃設(shè)計(jì)競賽，歐美、日本等地的一流規(guī)劃師、建筑師都被引入深圳共同參與特區(qū)的建設(shè)開發(fā)，才使得深圳迅速從一個(gè)小漁村發(fā)展為國際性的大都市。

　　但不容忽視的是，在7月1日特區(qū)擴(kuò)容前，關(guān)外的規(guī)劃卻遠(yuǎn)滯后于關(guān)內(nèi)。以龍崗為例，面積675.7平方公里，將近原關(guān)內(nèi)四區(qū)的兩倍，卻僅有兩條主干道通往市區(qū)。

　　專家點(diǎn)評

　　土地是制約深圳發(fā)展的重要因素

　　深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁表示，這些年來深圳土地利用方面存在太多問題。

　　首先是浪費(fèi)性地使用土地。雖然政府有規(guī)劃，但不少企業(yè)對土地利用并不合理。其次，非法使用土地。原關(guān)外地區(qū)的“違建”問題是積重難返，政策出臺后也比較難落地。

　　此外，差異化使用土地。以前關(guān)內(nèi)關(guān)外的規(guī)劃不統(tǒng)一，地區(qū)間布局與水平差異很大。宋丁建議，特區(qū)內(nèi)外一體化之后，應(yīng)該在土地利用方面也一體化。

　　深圳房地產(chǎn)研究中心副主任王鋒表示，深圳目前可利用的土地非常少，即使是關(guān)內(nèi)外一體化之后土地空間依然狹小。

　　“關(guān)外有1000多平方公里的土地被劃入了生態(tài)控制線，不能進(jìn)行住房和工業(yè)開發(fā)，還有不到1000平方公里的土地，已開發(fā)建設(shè)的就有800多平方公里，實(shí)際可利用的土地只有100多平方公里?！蓖蹁h告訴記者，如此緊張的用地也是政府和規(guī)劃部門非常頭疼的事情，隨著深圳的發(fā)展，住房需求量也越來越大，土地是制約深圳發(fā)展的重要因素。

　　破局之計(jì)：

　　調(diào)整戰(zhàn)略布局

　　嚴(yán)查“違建”

　　土地資源的匱乏已制約深圳未來發(fā)展，應(yīng)該如何破題？

　　2006年，原深圳市規(guī)劃局已經(jīng)意識到滯后的規(guī)劃只會(huì)阻礙深圳的發(fā)展，該局理論學(xué)習(xí)中心組在公開發(fā)表的《科學(xué)規(guī)劃是最大的城市資源》一文中提出，資源問題是深圳城市發(fā)展的軟肋，處理不好，將會(huì)影響深圳城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展。因此，制定一個(gè)長遠(yuǎn)的、科學(xué)的城市資源戰(zhàn)略，從時(shí)間上和空間上為深圳未來城市發(fā)展提供有效的資源保障，是深圳發(fā)展面臨的一個(gè)非常緊迫問題。

　　此后，深圳國土規(guī)劃部門著手起草新的法定圖則，試圖重新調(diào)整包括寶安、龍崗兩區(qū)在內(nèi)的全市戰(zhàn)略布局，力解深圳土地資源匱乏之困。

　　去年12月1日，深圳市正式實(shí)施《深圳市城市更新辦法》，全市城市更新改造工作步入“快車道”。

　　《深圳市城市更新辦法》首次引入“城市更新”概念，將城市更新的目標(biāo)明確為進(jìn)一步完善城市功能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人居環(huán)境、挖掘用地潛力、拓展發(fā)展空間、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，改變了原來“舊城改造”只是簡單的拆除重建或“穿衣戴帽”的觀念。 

　　嚴(yán)查“違建”

　　今年7月1日，特區(qū)正式擴(kuò)容，特區(qū)面積也由以前的327.5平方公里增加至1952.84平方公里。

　　一系列動(dòng)作表明，而立深圳仍想闖字當(dāng)頭，保持高速發(fā)展態(tài)勢。但對于制約深圳土地資源、如何拔除緊釘在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)版圖上的“違建”？這成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　市規(guī)劃土地監(jiān)察支隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人柏軍勝表示，該支隊(duì)今年查違工作主線是預(yù)防“違建”出現(xiàn)。查處違法用地違法建筑的工作思路，是堅(jiān)持查人查事相結(jié)合，重點(diǎn)查處典型案例，不放過一個(gè)案件，不放過一個(gè)責(zé)任人，堅(jiān)決遏制新增違法建筑違法用地，“一冒頭就打，一動(dòng)土就拆”。

　　他表示，經(jīng)過了半年多時(shí)間的努力，目前新的規(guī)劃土地監(jiān)察體制已經(jīng)基本建立，工作機(jī)制不斷完善，并且經(jīng)受住了實(shí)際工作的考驗(yàn)，整個(gè)機(jī)構(gòu)改革期間查違工作力度不減，有效地遏制了違法建筑搶建的勢頭。

　　平衡全市發(fā)展

　　目前，深圳總體規(guī)劃的城市建設(shè)用地900平方公里左右，目前建成區(qū)已超過了總體規(guī)劃給深圳的建設(shè)用地指標(biāo)，在土地資源日趨緊張的深圳，城市更新已成為挖掘城市潛力、提升城市層次的重要途徑。如何重整原關(guān)外零散土地，如何盤活遠(yuǎn)滯后于區(qū)域規(guī)劃的舊工業(yè)區(qū)？

　　“客觀地說，寶安城市化的發(fā)展基本上是一個(gè)自發(fā)的過程。1992年以前，全區(qū)尚無一個(gè)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在地域布局上缺乏宏觀角度的統(tǒng)一規(guī)劃與管理，各鎮(zhèn)基本是自成一套，導(dǎo)致城市總體建設(shè)水平不高，布局紊亂，城市面貌長期處于一種‘非城非村’的中間狀態(tài)。”寶安區(qū)委黨校副教授李靜撰文指出，回顧寶安30年的城市化歷程，一條重要的啟示是，城市化必須以科學(xué)、長遠(yuǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃為前提。

　　福田區(qū)的CBD中心區(qū)、羅湖的蔡屋圍金融中心、南山的前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、寶安的寶安中心區(qū)和機(jī)場物流區(qū)、龍崗的大運(yùn)新城、鹽田區(qū)的鹽田港、光明新區(qū)、坪山新區(qū)……最近，多個(gè)區(qū)域被劃分了新的使命，而穿插其中的城市快速路、軌道交通等又將大大便利區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)的往來?？梢哉f，下一步深圳將多點(diǎn)發(fā)力，均衡區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁也認(rèn)為寶安、龍崗區(qū)的特區(qū)一體化建設(shè)將“反哺”原關(guān)內(nèi)地區(qū)，龍崗寶安特區(qū)一體化開發(fā)擴(kuò)建將提高深圳GDP增速，保證可持續(xù)增長。

　　“借腦學(xué)習(xí)”

　　三十而立，深圳又打“借腦學(xué)習(xí)”牌。今年6月，市規(guī)劃國土委邀請國際專家，進(jìn)行前海概念規(guī)劃和坪山新區(qū)中心區(qū)概念規(guī)劃，打造出了“前海水城”和坪山新區(qū)“高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，生態(tài)人文示范區(qū)”的概念。

　　此外，深圳精心規(guī)劃和打造以深南大道為軸線，連接蔡屋圍金融區(qū)、福田CBD、寶安中心區(qū)的“深圳金融帶”，用以支撐多層次資本市場和區(qū)域性金融中心功能。

　　專家支招

　　“招安”“違建”作保障性住房

　　深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁表示，政府要下定決心進(jìn)行新的規(guī)劃，堅(jiān)決進(jìn)行違法建筑的清理整頓。對于違反安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的房屋要堅(jiān)決清理，對于符合國家標(biāo)準(zhǔn)的房屋，可以進(jìn)行合法化，對其發(fā)放“準(zhǔn)生證”，以政府價(jià)進(jìn)行收購，作為保障性住房。

　　深圳房地產(chǎn)研究中心副主任王鋒也認(rèn)為，應(yīng)該嚴(yán)厲打擊新的“違建”，對已有的“違建”要區(qū)分情況進(jìn)行處理。對于質(zhì)量和功能差的違法建筑，通過城市更新，分批逐步解決。

　　激活邊界地區(qū)土地

　　宋丁表示，應(yīng)進(jìn)行新的產(chǎn)業(yè)升級，減少盲目布局。用集約化、高效能的產(chǎn)業(yè)替代產(chǎn)能低的落后產(chǎn)業(yè)，例如比亞迪、華為等新型高效能企業(yè)，其產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其占地面積，是低效能企業(yè)無法比擬的。

　　“深圳想要持續(xù)發(fā)展，恐怕不能僅僅局限在1900多萬平方公里的土地上，應(yīng)該利用深圳的優(yōu)勢，與周邊地區(qū)進(jìn)行土地聯(lián)動(dòng)，激活深圳邊界地區(qū)。”宋丁認(rèn)為，與周邊地區(qū)共同開發(fā)利用土地，是一個(gè)擴(kuò)張深圳土地資源的重要方式。

　　例如深圳緊鄰惠州的大亞灣，惠州有大片土地卻沒有實(shí)力開發(fā)，深圳有技術(shù)資金優(yōu)勢卻沒有土地，兩地政府應(yīng)該進(jìn)行協(xié)商，合理分配資源，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)延伸。