杭州掌形布局城市用地 推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

　　● 中心城區(qū)將從原來(lái)的180平方公里拓展到400平方公里，形成“一主三副六組團(tuán)”的開放式空間結(jié)構(gòu)。

　　● 到規(guī)劃期末，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?26900公頃。同時(shí)要完成耕地保有任務(wù)332.56萬(wàn)畝，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)280.01萬(wàn)畝。

　　● 堅(jiān)持旅游用地開發(fā)和保護(hù)相結(jié)合，推進(jìn)旅游用地開發(fā)的國(guó)際化戰(zhàn)略。針對(duì)杭州風(fēng)景旅游資源保護(hù)問(wèn)題，《規(guī)劃》還明確了杭州旅游用地空間的布局為 “一軸、八區(qū)、五翼”。

　　應(yīng)對(duì)未來(lái)十年發(fā)展

　　土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度，作為綱領(lǐng)性文件，它是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，也是規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各類土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)。杭州上一輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施（1997-2010年）不僅加強(qiáng)了土地利用管理的力度，有效落實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，而且有力地促進(jìn)了杭州社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　然而，隨著杭州市區(qū)位條件的改善和發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，用地需求增大與發(fā)展空間受限的矛盾日益突出；而經(jīng)濟(jì)全球化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，又迫切需要調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，轉(zhuǎn)變土地利用方式和創(chuàng)新土地資源配置機(jī)制。同時(shí)，隨著國(guó)家18億畝耕地紅線等新的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，保護(hù)耕地和保障發(fā)展面臨新的更高要求。為此，我市按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)與內(nèi)在要求，于2003年著手對(duì)全市土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編。《規(guī)劃》對(duì)新規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，作出了安排和部署，并進(jìn)一步明確了規(guī)劃期內(nèi)土地利用管理的目標(biāo)、任務(wù)和保障措施。

　　“掌形”城市用地布局

　　持續(xù)有力保障發(fā)展

　　《規(guī)劃》作為基礎(chǔ)性和綜合性空間規(guī)劃，對(duì)未來(lái)杭州土地利用空間布局和土地利用功能分區(qū)進(jìn)行了優(yōu)化，從土地利用角度布局杭州未來(lái)十年發(fā)展形態(tài)?！兑?guī)劃》采用點(diǎn)軸結(jié)合的拓展方式，組團(tuán)之間保留必要的綠色生態(tài)開敞空間，形成“掌形”城市用地布局形態(tài)，將保護(hù)資源和保障發(fā)展的理念融入規(guī)劃布局形態(tài)中。

　　其中杭州市域形成“一主五次多點(diǎn)，三軸兩帶八片八區(qū)”的空間格局。 “一主”即杭州主城區(qū)；“五次”即富陽(yáng)、臨安、桐廬、建德和淳安五個(gè)縣市；“多點(diǎn)”即省級(jí)中心鎮(zhèn)；“三軸”即以杭新景高速公路、杭徽高速公路和杭淳一級(jí)公路為主的三條城鎮(zhèn)發(fā)展主軸；“兩帶”即沿錢塘江流域和苕溪流域的兩條生態(tài)帶和耕地保護(hù)帶；“八片”指富陽(yáng)東區(qū)片、富陽(yáng)西區(qū)片、建德區(qū)片、桐廬區(qū)片、余杭區(qū)片、下沙區(qū)片、蕭山東區(qū)片、蕭山南區(qū)片八大基本農(nóng)田集中區(qū)片；“八區(qū)”即西湖風(fēng)景旅游用地區(qū)、西溪國(guó)家濕地公園、京杭運(yùn)河（杭州段）、國(guó)際旅游用地區(qū)、湘湖旅游度假用地區(qū)、錢江觀潮休閑旅游用地區(qū)、千島湖風(fēng)景旅游度假用地區(qū)、天目山自然生態(tài)旅游區(qū)和良渚文化休閑旅游用地區(qū)等八大風(fēng)景旅游片區(qū)。

　　在空間布局的同時(shí)，《規(guī)劃》十分注重市區(qū)和中心城市發(fā)展形態(tài)和土地利用空間管制的布局。根據(jù)《規(guī)劃》，到2020年，杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模將控制在1269平方公里以內(nèi)。其中，中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模從原來(lái)的180平方公里，拓展到現(xiàn)在的400平方公里，并預(yù)留了一定的發(fā)展空間。根據(jù)《規(guī)劃》，中心城區(qū)形成“一主三副六組團(tuán)”開放式空間結(jié)構(gòu)，“一主”即上城、下城、西湖、拱墅及江干區(qū)西部，是杭州市行政管理、綜合服務(wù)中心和對(duì)外承擔(dān)區(qū)域性高端職能的核心片區(qū)?！叭薄奔唇?、下沙、臨平三大副城，作為主城人口和部分市級(jí)功能轉(zhuǎn)移的接納地，建設(shè)現(xiàn)代化新城。“六組團(tuán)”即北片由塘棲、良渚和余杭組團(tuán)組成；南片由義蓬、臨浦和瓜瀝組團(tuán)組成，吸納中心城區(qū)人口及產(chǎn)業(yè)等功能的擴(kuò)散，形成相對(duì)獨(dú)立的組合城鎮(zhèn)。

　　加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

　　推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

　　《規(guī)劃》在拓展了全市建設(shè)用地空間的同時(shí)，明確了建設(shè)用地節(jié)約集約利用的目標(biāo)任務(wù)、基本要求、規(guī)劃布局和空間管制等內(nèi)容。

　　依據(jù)建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，《規(guī)劃》明確，按照合理選擇建設(shè)用地、整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地、拓展建設(shè)用地新空間的基本要求，到規(guī)劃期末，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?26900公頃；交通、水利及其他用地規(guī)?？刂圃?1087公頃；人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在112平方米以內(nèi)；萬(wàn)元二、三產(chǎn)業(yè)耗地量降至17.16平方米。

　　為促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，《規(guī)劃》通過(guò)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變用地方式，積極盤活存量，加強(qiáng)城鎮(zhèn)用地整合，鼓勵(lì)低效用地增容改造和深度開發(fā)，并將建設(shè)用地內(nèi)部調(diào)整規(guī)模、地均建設(shè)用地GDP增加值、萬(wàn)元二、三產(chǎn)業(yè)增加值耗地量、人均城鎮(zhèn)工礦用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模等6個(gè)指標(biāo)分解到各縣（市、區(qū)），強(qiáng)力推進(jìn)建設(shè)用地的節(jié)約和集約利用。

　　具體的引導(dǎo)包括：加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地引導(dǎo)，充分挖掘農(nóng)村建設(shè)用地的潛力；建立健全建設(shè)用地項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制。通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，提高工業(yè)用地的規(guī)劃控制指標(biāo)，提高供地門檻；建立工業(yè)用地“退低進(jìn)高”機(jī)制，達(dá)到盤活存量、高效利用土地的目標(biāo)；強(qiáng)化批后監(jiān)管，建立工業(yè)用地評(píng)價(jià)制度；探索和實(shí)踐城鎮(zhèn)建設(shè)用地新空間的廣泛利用。

　　值得一提的是，《規(guī)劃》明確實(shí)行建設(shè)用地空間管制，劃定了允許建設(shè)用地區(qū)、有條件建設(shè)用地區(qū)、限制建設(shè)用地區(qū)和禁止建設(shè)用地區(qū)，嚴(yán)格禁止城市新增建設(shè)用地和城市擴(kuò)展區(qū)在禁止建設(shè)用地區(qū)延伸，充分體現(xiàn)規(guī)劃在布局形態(tài)上的總體控制作用。

　　加大保護(hù)力度

　　嚴(yán)格規(guī)范保護(hù)耕地

　　與此同時(shí)，《規(guī)劃》也進(jìn)一步加大了對(duì)耕地保護(hù)的力度，并采取了特殊的保護(hù)措施，展現(xiàn)出鮮明的耕地紅線意識(shí)?！兑?guī)劃》明確農(nóng)用地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，要在規(guī)劃期末完成耕地保有任務(wù)332.56萬(wàn)畝，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)280.01萬(wàn)畝。同時(shí)，《規(guī)劃》明確了農(nóng)用地保護(hù)的三個(gè)規(guī)劃布局，即全市耕地和基本農(nóng)田規(guī)劃布局，園地、林地及其他農(nóng)用地規(guī)劃布局，補(bǔ)充耕地規(guī)劃布局。

　　為了切實(shí)保護(hù)好耕地，《規(guī)劃》明確了農(nóng)用地管制，規(guī)定了相應(yīng)的管制規(guī)則和特殊的保護(hù)措施：嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格執(zhí)行年度用地計(jì)劃，控制新增建設(shè)用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的總量、方向和速度；保質(zhì)保量補(bǔ)充耕地，各類非農(nóng)建設(shè)確需占用耕地的，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，要積極組織市內(nèi)外土地整理復(fù)墾重大工程，確保全市耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)；加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)，加大投入力度，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)。

　　強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)

　　拓展風(fēng)景旅游發(fā)展空間

　　此外，《規(guī)劃》從生態(tài)建設(shè)角度出發(fā)，充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。

　　《規(guī)劃》明確，設(shè)定國(guó)土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地，在西北部中低山、西南、和東南部低山丘陵地區(qū)，構(gòu)建核心生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，維護(hù)自然山水格局。同時(shí)，重點(diǎn)做好“生態(tài)保育用地、生態(tài)控制用地、生態(tài)公益林用地”規(guī)劃銜接；加大濕地保護(hù)力度。通過(guò)濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園的建設(shè)，建立以“三江（錢塘江、富春江、新安江）、七湖（西湖、千島湖、青山湖、南湖、湘湖、白馬湖、三白潭）、一河（運(yùn)河）、一溪（西溪）”為基本格局的濕地保護(hù)體系，加強(qiáng)濕地的恢復(fù)與治理措施，修復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)特征和基本功能。

　　作為著名風(fēng)景旅游城市，杭州旅游資源十分豐富，擁有眾多國(guó)家級(jí)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。為規(guī)范和保護(hù)杭州旅游用地，《規(guī)劃》專辟了“杭州風(fēng)景旅游資源保護(hù)”章節(jié)，規(guī)劃布局全市旅游產(chǎn)業(yè)用地。按照旅游用地開發(fā)西進(jìn)總體要求，堅(jiān)持旅游用地開發(fā)和保護(hù)相結(jié)合，推進(jìn)旅游用地開發(fā)的國(guó)際化戰(zhàn)略，明確杭州旅游用地空間的布局為“一軸、八區(qū)、五翼”，“一軸”即“三江兩湖（西湖、錢塘江、富春江、新安江、千島湖）旅游發(fā)展軸”；“八區(qū)”即八大風(fēng)景旅游片區(qū)，為旅游優(yōu)先發(fā)展區(qū)；“五翼”即杭滬、杭寧、杭甬、杭徽、杭金衢五個(gè)旅游合作翼。旅游用地空間格局的確定，通過(guò)杭州西南-東北的旅游發(fā)展軸，在整個(gè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行西南-東北延伸發(fā)展，將發(fā)展軸所串聯(lián)的中心都市區(qū)和臨安市城區(qū)作為旅游中心地，優(yōu)先發(fā)展八大旅游區(qū)，以中心城區(qū)為核心向其他城區(qū)進(jìn)行輻射，并同城市外周邊地區(qū)展開區(qū)域聯(lián)合。同時(shí)，《規(guī)劃》明確了西湖風(fēng)景名勝區(qū)、之江旅游度假區(qū)、京杭運(yùn)河（杭州段）旅游用地規(guī)劃，其中之江旅游度假區(qū)將形成“一心五軸六片”的旅游空間結(jié)構(gòu)模式，京杭運(yùn)河（杭州段）將形成“三中心、四區(qū)段、十五節(jié)點(diǎn)”的旅游空間格局。

　　土地利用十大工程

　　強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行力度

　　針對(duì)以往規(guī)劃工作重編制、輕實(shí)施的實(shí)際情況，本輪規(guī)劃積極借鑒區(qū)域規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，跳出單純耕地保護(hù)的圈子，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類土地開發(fā)、整治、保護(hù)與利用的綜合安排。

　　《規(guī)劃》通過(guò)研究并編制了土地利用的十大工程：基本農(nóng)田保護(hù)工程、農(nóng)用地整理開發(fā)工程、農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾工程、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地保障工程、城鎮(zhèn)用地整合重點(diǎn)工程、新農(nóng)村建設(shè)用地保障工程、低丘緩坡土地利用工程、跨地區(qū)資源合作工程、規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)工程，以工程促進(jìn)《規(guī)劃》的實(shí)施。同時(shí)，《規(guī)劃》還明確了實(shí)施保障措施，將涉及資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治等重大問(wèn)題項(xiàng)目化、具體化，便于落實(shí)到全市各地和各有關(guān)部門，加大了規(guī)劃的可行性和操作性，確保規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)全市土地資源可持續(xù)利用。