深圳過半土地劃入生態(tài)控制線禁止開發(fā)

　　編者按

　　“深圳的天際線雖然沒有上海壯觀,但假如你正置身在它的上空,你就會看到,深圳的美原來并非只有高樓,它還是一個鳥語花香的花園城市,那些點綴在道路兩旁或者花園里的一草一木就是最好的證明”,這是在網(wǎng)上流傳的《鳥瞰最美的中國十大城市》帖子中描述深圳的一句話。在這個帖子中,深圳被列為鳥瞰最美城市中的第四名,排在上海、重慶和北京之后,貼圖中的深圳建筑大多在山林湖泊旁,放眼望去,一半是建筑,一半是綠色。這樣的美景,很大程度上得益于深圳創(chuàng)新性地提出了“基本生態(tài)控制線”的概念并付諸實踐。

　　很多人可能并不知道,深圳的一半土地都劃入了生態(tài)控制線禁止開發(fā)。深圳市規(guī)劃與國土資源委員會副總規(guī)劃師張一成表示,“對于深圳這樣一個地價很值錢的地區(qū)來講,設定五成的生態(tài)保護面積比例很不容易”,但這正是為了通過控制城市發(fā)展邊界從而保障城市和諧人居與長期可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

　　深圳是國內(nèi)第一個劃定并通過政府規(guī)章形式明確城市生態(tài)保護控制界線的城市,而深圳也是國內(nèi)最早的幾個倡導生態(tài)保護優(yōu)先、低碳發(fā)展理念的城市,2010年1月16日住房建設部將深圳市列為全國首個國家低碳生態(tài)示范市。同時在建設用地方面,深圳倡導和較早使用的法定圖則制度,也成為國內(nèi)規(guī)劃改革的一個標桿,對國內(nèi)進一步探索完善規(guī)劃委員會制度、控制性詳細規(guī)劃制度和公眾參與制度等起到了積極的示范作用,也對其后《廣東省控制性詳細規(guī)劃管理條例》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定起到了引領作用。   

　　國內(nèi)第一條生態(tài)控制線

　　深圳一直是一個缺地的城市。據(jù)數(shù)據(jù)顯示,深圳市全市陸地總面積為1952.8平方公里,是全國少數(shù)幾個人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。早在2005年,深圳市委市政府即意識到快速發(fā)展二十年的深圳市正面臨著“前所未有的重要瓶頸”,并明確提出“四個難以為繼”,其中就包括“土地難以為繼”,深圳市的發(fā)展戰(zhàn)略口號也由“速度深圳”調(diào)整為“和諧深圳”、“效益深圳”。

　　根據(jù)2008年底全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,深圳市實際建成區(qū)規(guī)模已接近市域面積的50%,其比例之高位居全國前列,對比我國其他主要城市,如北京為20%,上海為30%,香港只有24%,深圳比例之高讓人咂舌。如何實現(xiàn)城市的健康、快速的可持續(xù)發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展方式和現(xiàn)有土地利用模式的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。

　　在此背景下,深圳開始醞釀改變土地利用模式,早在2003年出臺的《深圳市近期建設規(guī)劃(2003—2005年)》中,深圳就在國內(nèi)首次創(chuàng)新性地提出了“基本生態(tài)控制線”的概念。所謂基本生態(tài)控制線,就是為了保障城市基本生態(tài)安全,維護生態(tài)系統(tǒng)的科學性、完整性和連續(xù)性,防止城市建設無序蔓延,在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下,根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī),結(jié)合實際情況劃定的生態(tài)保護范圍界線,深圳市規(guī)劃與國土資源委員會地區(qū)規(guī)劃處處長丁強解釋說。

　　2005年11月,經(jīng)歷了科學調(diào)研、廣泛征求意見、不斷完善的過程,經(jīng)過了草案編制、意見征詢、公開展示、上報審批等四個階段,深圳實施了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。在深圳這個土地缺乏的新興城市,深圳以8處大型區(qū)域綠地和18條城市生態(tài)廊道組成的市域生態(tài)綠地系統(tǒng)作為基礎,在維護整體生態(tài)格局的前提下,結(jié)合現(xiàn)狀的建設情況,最終劃定基本生態(tài)控制線內(nèi)土地面積為974平方公里,約占全市總面積的一半。丁強表示,這既綜合考慮城市長遠發(fā)展的建設需求,又兼顧保持良好生態(tài)環(huán)境的需要。
　　基本生態(tài)控制線設立之后就成為深圳生態(tài)的“高壓線”,按照規(guī)定,這一條線劃定之后,除重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施和公園以外,深圳禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)進行建設。

　　實際上的生態(tài)用地面積還不止于此,記者了解到,這974平方公里的生態(tài)控制范圍,除去線內(nèi)已建設的道路、市政設施、原農(nóng)村居民點等,并加上規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)約159平方公里的綠地面積,全市總的生態(tài)用地面積可以達到1093.7平方公里,約占全市總用地的56%。

　　“守住這974平方公里的綠地,深圳要想提供建設國際化城市必需的良好的自然生態(tài)環(huán)境才有希望,這是一條‘綠線’,一條保護深圳生態(tài)的生命線?！倍姼锌f,對于深圳這么一個土地資源非常有限的城市,將超過全市總面積1/2的土地劃定在“基本生態(tài)控制線”范圍內(nèi),劃為嚴格進行建設控制的范圍,力度之大、決心之大,絕無僅有。

　　生態(tài)控制規(guī)模比肩國際先進城市

　　2009年12月,在哥本哈根召開的世界氣候大會引發(fā)全球深入討論的同時也釋放出強烈的信號,生態(tài)保護與低碳發(fā)展將成為未來相當長一段時間內(nèi)的主題。在生態(tài)保護和低碳發(fā)展的實踐上,世界發(fā)達國家或城市有不少值得我們認真學習的經(jīng)驗,談起當初深圳設立生態(tài)控制線的過程,丁強告訴記者一組數(shù)據(jù):以最直觀的綠化(或森林)覆蓋率為例,日本在維持其經(jīng)濟快速發(fā)展的同時,十分注重環(huán)境保護及城市生態(tài)安全系統(tǒng)的維護,全國森林覆蓋率超過了66%；而土地資源比深圳市更為緊張的世界金融中心———東京市的綠化覆蓋率已達到64.5%的驚人水平；再如花園城市的典范———新加坡,其綠化覆蓋率也早已超過了50%；即使是與深圳毗鄰的香港,自1976年頒布《郊野公園條例》至今,已劃定的郊野公園及特別地區(qū)面積已接近全市面積的40%。

　　“從現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的形成到發(fā)達國家和城市的成功實踐無不表明,妥善處理城市建設與生態(tài)系統(tǒng)保護的關(guān)系、大力發(fā)展低碳經(jīng)濟是城市發(fā)展的必經(jīng)之路,而且從幾個國際先進城市的實踐來看,深圳劃定基本生態(tài)控制線50%的總體規(guī)模、比例與深圳的生態(tài)城市的定位是基本匹配的”,丁強表示。

　　在生態(tài)控制線的保護下,深圳一方面集約控制建設用地,一方面深圳市民享受到其他城市少有的市區(qū)內(nèi)多公園、多綠地的城市環(huán)境。從地圖上看,僅深圳原特區(qū)內(nèi)就有蓮花山公園、紅樹林公園、南山公園、中心公園、銀湖、梅林水庫、筆架山等多處公園和生態(tài)綠地及水庫。  

　　“深圳用一條紅線把接近一半的土地劃出來,線里面不可以搞開發(fā)建設,而設定五成這樣一個標準是根據(jù)深圳城市的自然機理,有的是丘陵地區(qū),有的是自然山水,在這些自然環(huán)境下再根據(jù)深圳的生態(tài)安全來計算需要多少的生態(tài)用地”,深圳市規(guī)劃與國土委副總規(guī)劃師張一成表示,“對于深圳這樣一個地價很值錢的地區(qū)來講,設定五成的生態(tài)保護面積比例很不容易”。

　　記者了解到,深圳基本生態(tài)控制線內(nèi)的土地主要是有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范中明確的需要妥善保護的土地,少部分是城市規(guī)劃中為保持城市布局結(jié)構(gòu)的合理性而確定的必須保護的土地,具體包括六部分土地。

　　一是一級水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、集中成片的基本農(nóng)田保護區(qū)、森林及郊野公園,丁強解釋,二是坡度大于25%的山地、林地以及特區(qū)內(nèi)海拔超過50米、特區(qū)外海拔超過80米的高地。三是主干河流、水庫及濕地。主干河流、水庫及濕地是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。四是維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道和綠地。五是島嶼和具有生態(tài)保護價值的海濱陸域,以及其他需要進行基本生態(tài)控制的區(qū)域。

　　這些土地相互疊加組合,構(gòu)成了深圳大型區(qū)域綠地的背景和相互聯(lián)系的生態(tài)廊道,并形成了一個完整連續(xù)的生態(tài)體系。丁強告訴記者,深圳還依據(jù)城市基本生態(tài)控制線,完善城市生態(tài)綠地系統(tǒng),重點建設森林公園、郊野公園、城市公園以及居住區(qū)公園,拓展城市綠化空間,增加城市綠化面積,提高城市綠地率和人均公共綠地面積。

　　頂住開發(fā)壓力建設生態(tài)濱海城市

　　作為先鋒城市的深圳,在2005年率先劃定生態(tài)控制線就是深圳倡導生態(tài)保護優(yōu)先、低碳發(fā)展的理念,是在探索世界先進城市之路的嘗試。“深圳一貫重視經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,深圳在城市的核心、地價那么高的地區(qū),把包括紅樹林、蓮花山公園、中心公園等的綠地保護起來,的確很不容易”,張一成表示,這需要頂住各方面的壓力,特別是城市發(fā)展后期開發(fā)的壓力。

　　包括紅樹林,在深圳15公里的紅樹林海岸線都被規(guī)劃成為公共開放空間,用于市民散步和休閑,“海岸線資源是最值錢的,開發(fā)商是最愿意去開發(fā)的,但紅樹林我們做一些步道、自行車道等供人們活動的設施,有可能放些公共建筑,但不搞房地產(chǎn)開發(fā)。”張一成表示。

　　如今,廣東省正著力在珠三角建設“綠道”系統(tǒng),深圳的生態(tài)控制線也為“綠道”系統(tǒng)建設提供了良好的基礎。2010年1月,在廣東省委全會上,省委、省政府高度評價深圳綠道網(wǎng)建設,認為深圳綠道將自然保護區(qū)、公園、水庫、旅游景區(qū)、濱海區(qū)等有興趣點串聯(lián)起來,賦予綠道旅游觀光、體育休閑、生態(tài)文化、歷史人文等豐富內(nèi)涵。  

　　不遠的將來,深圳人只要一出門,就可以一路騎行無阻到達珠三角任何城市。以家住梅林一村為例,市民出門通過社區(qū)綠道進入梅林公園,從梅林公園沿二線騎行,就可直達白芒,再通過寶安綠道,一路北上,便進入東莞。

　　深圳綠道網(wǎng)建設將遵循與城市規(guī)劃、建設、管理水平提升相結(jié)合,與低碳城市、生態(tài)城市、宜居城市建設相結(jié)合,與生態(tài)保護、污染治理、交通建設相結(jié)合,與綠色建筑、節(jié)能環(huán)保、資源利用相結(jié)合,與提升文化、體育運動、休閑娛樂相結(jié)合的原則。

　　根據(jù)規(guī)劃,深圳將用5年左右的時間建成總長約2000公里的綠道網(wǎng)絡,由2條區(qū)域綠道、2條濱海風情線、1條城市活力線、3條濱河休閑線、16條山海風光線組成。其中,區(qū)域綠道300公里,城市綠道500公里,社區(qū)綠道1200公里。建成后,深圳每平方公里將有1公里的綠道,市民5分鐘可達社區(qū)綠道,15分鐘可達城市綠道,30至40分鐘可達區(qū)域綠道。長約2000公里的綠道網(wǎng)將整合全市現(xiàn)有的1000個公園、廣場、文物古跡、風景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)等,實現(xiàn)區(qū)域、城市、社區(qū)三級綠道的有機串聯(lián)和銜接。

　　深圳將新建公園140個,其中寶安和龍崗兩區(qū)即達108個。丁強表示,“深圳將最終形成以城市外圍郊野公園為補充,以城市公園為核心,以沿海、沿河、沿路的帶狀休閑康體廊道為聯(lián)系紐帶,以社區(qū)公園綠地為主要活動地點的點、線、面結(jié)合的美麗濱海城市?！?

　　-口述歷史

　　深圳市規(guī)劃國土委地區(qū)規(guī)劃處處長丁強:

　　三次征詢意見　終獲91%市民贊成

　　深圳基本生態(tài)控制線的設立要追溯到2003年,當時經(jīng)過20多年城市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,深圳城市建設用地的持續(xù)快速擴張,城市自然生態(tài)空間總量逐年減少,城市生態(tài)資源面臨巨大壓力。  

　　那時,作為經(jīng)濟特區(qū)的深圳城市規(guī)劃承載了國家和規(guī)劃行業(yè)的眾多厚望,其理念和技術(shù)方法也一直走在全國前列。當前世界各國都非常重視生態(tài)建設和環(huán)境保護,都把保護環(huán)境放到關(guān)系人類的生存與發(fā)展的高度。本著“對城市負責、對子孫后代負責的”態(tài)度,深圳城市規(guī)劃人的眼光一直關(guān)注著以保護生態(tài)來實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的道路上。

　　于是,在2003年出臺的《深圳市近期建設規(guī)劃(2003—2005年)》中,深圳就在國內(nèi)首次創(chuàng)新性地提出了“基本生態(tài)控制線”的概念。深圳在規(guī)劃方面很注重公眾參與的理念,生態(tài)控制線劃定過程中,深圳也充分聽取了社會各方面的意見和建議,劃定過程經(jīng)過了草案編制、意見征詢、公開展示、上報審批等四個階段。

　　2004年8月,規(guī)劃部門以市政府批準的《深圳市近期建設規(guī)劃(2003—2005)》中劃定的1100平方公里初步范圍為基礎,結(jié)合了當時有的各層次規(guī)劃以及正在編制的組團規(guī)劃,運用GIS地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代分析手段詳細落實各控制點坐標,形成了基本生態(tài)控制線的初步方案。

　　然后在9月當時的市規(guī)劃局將初步方案送交各區(qū)政府,根據(jù)各區(qū)政府進行的意見征詢,經(jīng)過多次反復推敲和綜合協(xié)調(diào)之后,10月中旬完成了基本生態(tài)控制線和管理規(guī)定草案,控制范圍約1027平方公里。

　　10月至12月,規(guī)劃局又組織了草案的意見征詢,對各區(qū)政府及下屬各部門進行交流與溝通,期間走訪了各區(qū)政府和部分街道辦,對反饋意見涉及的重點地段和重要問題逐一進行了踏勘與分析研究,按照慎重處置現(xiàn)狀已建用地、嚴格控制新增開發(fā)用地、堅持規(guī)劃延續(xù)性和剛性三項原則,對四類情形作出用地范圍修訂。

　　2005年2月1日,深圳對此召開專題會議,會議原則同意基本生態(tài)控制線范圍和擬訂的管理規(guī)定,并提出進一步修改完善的意見。會后深圳市規(guī)劃局根據(jù)會議精神,結(jié)合寶安、龍崗兩區(qū)新提出的調(diào)整建議,對基本生態(tài)控制線劃定成果進行了完善:對市級重大項目擬選址用地進行了調(diào)整；對基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的415宗已簽訂土地使用權(quán)出讓合同但尚未開工的建設項目進行了全面清查,將臨近建成區(qū)的181宗建設項目用地調(diào)出基本生態(tài)控制線范圍；針對其余無法調(diào)整的已批用地在管理規(guī)定中妥善制定了相應的處理辦法,調(diào)整后的基本生態(tài)控制線范圍約984.7平方公里。

　　為充分征求公眾意見,當時的市規(guī)劃局又于2005年6月29日至7月13日組織開展了深圳市基本生態(tài)控制線劃定方案公開展示工作。7月份原規(guī)劃局還組織開展了基本生態(tài)控制線巡察活動。市規(guī)劃委員會非公務人員委員、市民代表、市環(huán)保、水務、國土房管、農(nóng)林漁業(yè)、城管等局人員、媒體記者以及規(guī)劃局相關(guān)人員等一行60多人參加了此次巡察活動,引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

　　公示期間共收到162份反饋意見,91%贊成深圳劃定基本生態(tài)控制線,79%贊成或基本同意劃定方案。通過對反饋意見的匯總、整理與分析,按照基本生態(tài)控制線方案調(diào)整的基本原則對基本生態(tài)控制線進行了完善,調(diào)整后深圳基本生態(tài)控制線范圍約為974.5平方公里。

　　2005年9月8日《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》及依照《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》劃定的《深圳市基本生態(tài)控制線范圍圖》在市政府四屆九次常務會議上審議通過。會后原規(guī)劃局按照會議精神,對市重大項目的發(fā)展備用地進行了統(tǒng)籌考慮,局部微調(diào),最終確定基本生態(tài)控制線范圍的土地面積為974平方公里。2005年11月1日,基本生態(tài)控制線范圍圖和管理規(guī)定頒布實施。