北京人口政策轉(zhuǎn)向

　　日前，在中共北京市委審議通過“北京&LSquo;十二五’規(guī)劃建議”的會議上，北京市委書記劉淇著重強(qiáng)調(diào)了兩個問題：一是做好人口調(diào)控工作，二是要抓緊落實(shí)治理交通擁堵方案。這兩個問題正好反映了北京市面臨的當(dāng)務(wù)之急：人口增長和交通擁堵——正在迅速把北京這個超級大城市推向人們能忍耐的極限。

　　增長壓力巨大

　　2009年底北京市常住人口達(dá)1972萬，而之前的規(guī)劃是到2020年要控制在1800萬

　　從1980年以來，黨中央、國務(wù)院和中央書記處，關(guān)于北京城市建設(shè)的方針和規(guī)劃曾經(jīng)做過六次書面的指示和批復(fù)，其中對北京城市人口的明確規(guī)定就有兩次，分別是1983年和1993年。其中，1983年的批復(fù)具體要求到2000年全市常住人口控制在1000萬人左右，1993年的批復(fù)中要求到2010年北京市常住人口控制在1250萬人左右；直到2003年，國務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，其中明確提出北京2020年人口控制在1800萬。

　　而實(shí)際上，2000年北京市的常住人口實(shí)際為1381.9萬人，2009年底北京市常住人口就達(dá)到了1972萬人。

　　這一切都向北京提出了一個嚴(yán)峻的問題：如果人口再以這個速度持續(xù)增長，北京人未來的生活該是什么狀態(tài)？

　　近幾年來，生活在北京的人們越來越感覺到生活環(huán)境正以加速度發(fā)生著變化，由人口膨脹帶來的交通、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方方面面的問題成為困擾每一個城市人的慢性病。

　　人口規(guī)模膨脹也使環(huán)境質(zhì)量下降，最新的生態(tài)質(zhì)量評價顯示，2009年北京市各區(qū)縣生態(tài)質(zhì)量等級均屬一般。生活垃圾日產(chǎn)生量1.83萬噸，設(shè)施總設(shè)計(jì)日處理能力1.27萬噸，實(shí)際日處理1.74萬噸，處于超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致垃圾填埋場服務(wù)周期縮短，平均剩余服務(wù)期限僅為4年左右。在全國113個大氣污染防治重點(diǎn)城市中，北京市排名倒數(shù)第六位。

　　除此之外，由于公共服務(wù)供需矛盾突出，危及到了社會的安全和穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本市每增加1人，每日交通出行量增加2.64次，目前六環(huán)路以內(nèi)地區(qū)日出行總量已達(dá)3500多萬人次，交通壓力日益加大。在京接受義務(wù)教育的外來務(wù)工人員隨遷子女已由2000年的9萬余人迅速增長到2009年的41.8萬人，占學(xué)生總數(shù)的40%。

　　中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員、國際科聯(lián)環(huán)境問題科學(xué)委員會第一副主席王如松曾表示，經(jīng)過科學(xué)測算，北京人口最多應(yīng)為1750萬，這包含了常住人口和流動人口。超過這個數(shù)字，人們的生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量會大大下降，資源會短缺，人的心理也會備感壓力。

　　強(qiáng)調(diào)服務(wù)和管理
　　
　　“十二五”時期將重點(diǎn)提高對人口的服務(wù)管理水平，而不再是控制人口數(shù)量

　　不過，北京市政府副秘書長劉志表示，北京市“十二五”規(guī)劃將重點(diǎn)加強(qiáng)對人口的服務(wù)和管理。針對流動人口、常住人口、戶籍人口采取有針對性的措施，提高對人口的服務(wù)管理水平，而不再是控制人口數(shù)量。

　　在改革開放30年后的今天，作為中國可持續(xù)發(fā)展能力中重要一環(huán)的“人口問題”，早已不僅僅限于“人數(shù)”問題，在繼續(xù)控制人口總量的同時，更要重視提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，由單純控制人口數(shù)量向統(tǒng)籌解決人口問題轉(zhuǎn)變。北京市的人口結(jié)構(gòu)問題也日益凸現(xiàn)。

　　與上海、深圳相比，這兩個城市的流動人口就業(yè)比例比北京高，大部分流動人口參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，北京則有更多的非就業(yè)人口，如學(xué)齡兒童、養(yǎng)老一族；在產(chǎn)業(yè)方面，上海流動人口的技能水平也要高于北京。另外，北京各區(qū)縣間人口密度的差異之大，在國內(nèi)大城市中也非常突出。

　　另外一個結(jié)構(gòu)問題，是流動人口和戶籍人口的比例，過去研究認(rèn)為，北京市流動人口占25%比較合適，而現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這個數(shù)字。1978年首都常住外來人口僅有21萬，而2008年首都常住流動人口達(dá)465.1萬，約占常住人口的1/3。如此規(guī)模龐大的流動人口聚集，向首都人口規(guī)劃和人口服務(wù)管理提出了更大的挑戰(zhàn)。這樣的問題將會在“十二五”期間對北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生集中影響，由此引發(fā)的教育、就業(yè)、交通等問題可能在“十二五”期間產(chǎn)生“井噴”。

　　首都經(jīng)濟(jì)一直持續(xù)快速增長，為我們優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)提供了充足的經(jīng)濟(jì)動力，北京新的城市功能定位也呼喚與之相適應(yīng)的人口環(huán)境。

　　中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長翟振武認(rèn)為，在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人們需求不斷升級的今天，人口發(fā)展的目標(biāo)已經(jīng)不僅僅局限于追求人口規(guī)模適度方面，而是要追求人口均衡。人口均衡是指人口的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，并且人口總量適度、人口素質(zhì)全面提升、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口分布合理及人口系統(tǒng)內(nèi)部各個要素之間協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

　　因此，專家指出，用簡單的提高門檻來限制外來人口是比較難的，單純限制人口會引發(fā)許多批評和爭議，強(qiáng)化對外來人口的服務(wù)和管理水平顯得尤為重要。

　　提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

　　北京市人口調(diào)控問題，從根本上說是一個如何減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對勞動力需求的問題，

　　必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面進(jìn)行“源頭控制”

　　近年來，抑制北京市人口過快增長勢頭的問題，普遍被當(dāng)成一個是否應(yīng)該限制外來人口進(jìn)京的問題。而專家們則認(rèn)為，北京市人口增長是北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，換句話說，是北京市崗位留人的結(jié)果，過去的經(jīng)濟(jì)增長仍是過度依賴于勞動力才導(dǎo)致人口膨脹。

　　國外許多發(fā)達(dá)國家的著名城市自然也有其區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)長期以來也有大幅度增長，但卻并沒有導(dǎo)致人口過度增長。北京市人口如此快速增長，顯然反映出北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴于勞動力增長的外延式發(fā)展的特征。

　　北京市人口調(diào)控問題，從根本上說是一個如何減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對勞動力需求的問題。這不能通過外來人口管理解決。北京人口調(diào)控必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面進(jìn)行“源頭控制”。所以，問題的實(shí)質(zhì)不在于北京市人口增長是否可以突破有關(guān)的人口規(guī)劃，而在于其是否能夠突破發(fā)展方式，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

　　翟振武認(rèn)為，大城市發(fā)展有其規(guī)律，控制人口最好的辦法應(yīng)該是通過產(chǎn)業(yè)的升級換代和產(chǎn)業(yè)的分布、行業(yè)的分布，來引導(dǎo)人口合理的分布。產(chǎn)業(yè)不合理布局，不升級換代，都是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，就必然需要更多的崗位，人口就會相應(yīng)涌入。產(chǎn)業(yè)升級換代和產(chǎn)業(yè)合理布局是解決大城市人口規(guī)模過快增長的一個有效途徑，這要比行政上設(shè)置進(jìn)城門檻有效得多，也符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

　　給城市功能做減法

　　雖然在新的城市功能定位上，北京已經(jīng)去掉了“經(jīng)濟(jì)中心”的帽子，但解決北京人口問題，仍然任重而道遠(yuǎn)

　　由于人為增加了多種城市功能，北京事實(shí)上擁有太多的各種“中心”，比如經(jīng)濟(jì)中心、金融和商業(yè)中心、汽車城、軟件研發(fā)中心、航天城、航空和鐵路交通中心、科技和教育中心、總部基地中心、體育中心、會展中心、新聞出版中心、影視中心等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京城市擁有的“中心(核心)”稱謂多達(dá)十幾個。

　　不過，今年7月，國內(nèi)多家媒體根據(jù)城市的綜合實(shí)力、民生滿意度、婚姻美譽(yù)度、生活水準(zhǔn)等指標(biāo)綜合后評選出的“中國十大最幸福城市”，北京、上海等超級大城市卻榜上無名，前十名依次為杭州、珠海、長春、青島、成都、桂林、大連、昆明、長沙、天津。從網(wǎng)絡(luò)民意的反映以及近年國內(nèi)輿論“逃離北上廣”的呼聲，有理由相信，北京帶給居民的幸福感，的確在快速下降。

　　雖然在新的城市功能定位上，北京已經(jīng)去掉了“經(jīng)濟(jì)中心”的帽子，可是追求經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張還處處表現(xiàn)在各種核心區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展上，中央商務(wù)區(qū)(CBD)、金融街[6.53 0.31%]的擴(kuò)容，在城市核心區(qū)域不斷塞進(jìn)各種龐大的功能，建起大體量的寫字樓，最終的效果是加劇城市中心區(qū)的交通惡化，降低城市的運(yùn)行效率，極大地?fù)p傷北京居民的幸福感。

　　解決北京人口問題，仍然任重而道遠(yuǎn)。