《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》出臺

　　上海市規(guī)劃體系中的“頂層設(shè)計”日漸清晰。
 
　　1月22日，上海市政府官網(wǎng)掛出《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》（下稱“《規(guī)劃》”）全文?！兑?guī)劃》將市域國土空間劃分為四個功能區(qū)域——都市功能優(yōu)化區(qū)（中心城區(qū)及寶山、閔行）、都市發(fā)展新區(qū)（即浦東新區(qū)）、新型城市化地區(qū)（嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)和奉賢區(qū)）及綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)（即崇明縣），以及限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。
 
　　關(guān)于推進(jìn)目標(biāo)，《規(guī)劃》中不乏“量化”指標(biāo)?！兑?guī)劃》稱，到2020年，全市常住人口總量預(yù)期為2650萬左右；土地開發(fā)強(qiáng)度控制在39%以內(nèi)；陸域生態(tài)用地總面積達(dá)到3500平方公里以上；基本農(nóng)田不低于328萬畝；森林覆蓋率力爭達(dá)到18%。
 
　　盡管《規(guī)劃》的不少內(nèi)容已在其他單項(xiàng)規(guī)劃中被提及，但受訪專家認(rèn)為，《規(guī)劃》的導(dǎo)向作用不言而喻。
 
　　事實(shí)上，“落實(shí)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市域功能區(qū)域的導(dǎo)向作用”，早已被寫入《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》。該綱要還要求，要“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)”，來完善上海市的規(guī)劃體系。
 
　　“通過對不同區(qū)域主體功能的定位，相當(dāng)于確定了未來不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展的重點(diǎn)，通過這樣的指南，來引導(dǎo)市場各種要素的進(jìn)入，有利于更加合理配置資源?！币晃皇茉L專家昨日說。
 
　　“有現(xiàn)實(shí)針對性”
 
　　據(jù)了解，《規(guī)劃》的出臺參照了2011年出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國家發(fā)改委正在推動各地做出自身的主體功能區(qū)規(guī)劃。
 
　　上海社科院部門經(jīng)濟(jì)研究所所長楊建文昨日對在接受早報記者采訪時稱，這份《規(guī)劃》具有“現(xiàn)實(shí)針對性”。他解釋，在發(fā)展初期，為了發(fā)揮基層的積極性、主動性，規(guī)劃權(quán)限都是下放的，這在全國導(dǎo)致了各個省市之間的區(qū)域競爭激烈，在城市內(nèi)部造成不同區(qū)縣功能雷同化、互挖墻腳。
 
　　“整個中心城區(qū)，甚至是加上郊區(qū)，所做的事情大同小異?！睏罱ㄎ恼f，但城市作為一個整體，有它的主要功能要發(fā)揮，“比如上海的‘四個中心’，如果每個區(qū)縣都去搞金融中心、貿(mào)易中心，確實(shí)有可能發(fā)展起來，但更可能是低水平的重復(fù)建設(shè)，形成不了核心積聚效應(yīng)?！?
 
　　華東師范大學(xué)長江流域發(fā)展研究院常務(wù)副院長徐長樂對《規(guī)劃》的理解是，四個功能區(qū)域的劃分將有利于進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)各區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動，各區(qū)域的空間和資源的配置能夠更加合理。此外，各個區(qū)縣之間的功能定位將有助于形成一定的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。
 
　　按《規(guī)劃》的表述，四大主體功能區(qū)的功能定位各不相同。
 
　　以都市發(fā)展新區(qū)即浦東新區(qū)為例，該區(qū)的功能定位是“‘四個中心’的核心功能區(qū)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)區(qū)，國家改革示范區(qū)”。這明顯不同于綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)即崇明縣，該區(qū)的功能定位是“國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，現(xiàn)代化綜合生態(tài)島，上?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間”。
 
　　“用有限的資源做事”
 
　　另外一個現(xiàn)實(shí)困境是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上海的國土空間開發(fā)中，還存在著開發(fā)強(qiáng)度較高，生態(tài)空間偏少，土地利用方式不夠集約，城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡等一系列問題。
 
　　對此，《規(guī)劃》也提出了包括“土地開發(fā)強(qiáng)度控制在39%以內(nèi)”在內(nèi)的遠(yuǎn)期目標(biāo)。
 
　　楊建文告訴早報記者，“上海的資源稀缺性和約束性很強(qiáng)”，中心城區(qū)“基本上沒有地了”，即使在郊縣，土地使用同樣有嚴(yán)格限制。上海前幾年已經(jīng)在考核和規(guī)劃中設(shè)定了單位土地產(chǎn)出量，并作為重要的指標(biāo)。
 
　　房地產(chǎn)開發(fā)商也有類似的感受。
 
　　“如果立足在住宅市場，中心城區(qū)肯定是不能再做了，包括靜安區(qū)、老的盧灣區(qū)，這些地方在后續(xù)的土地供應(yīng)方面，根本看不到住宅供應(yīng)。”嘉華（中國）投資有限公司副董事谷文勝說，“現(xiàn)在我們在市中心主要側(cè)重做商務(wù)辦公、寫字樓了，住宅只側(cè)重在中外環(huán)間。中心城區(qū)的住宅項(xiàng)目，最早已經(jīng)是2002年的了?！?
 
　　谷文勝認(rèn)為，《規(guī)劃》體現(xiàn)的是一種概念，在一定程度上更明確每個區(qū)的發(fā)展方向，而事實(shí)上各地已經(jīng)在按照《規(guī)劃》中的一些思路做了?！拔覀冊缛哪昵耙呀?jīng)是這么在做了?！?
 
　　工業(yè)用地同樣面臨集約利用的問題。楊建文說，發(fā)展初期的工業(yè)區(qū)是平面的，容積率很低，對土地使用的控制要提到使用率和容積率，形成應(yīng)用措施，都要琢磨怎么用有限資源做更好的事。
 
　　可見的是，這方面的探索早已啟動。早在“十一五”期間，上海已有部分區(qū)縣開始在工業(yè)區(qū)改建多層廠房。
 
　　此外，在限制開發(fā)區(qū)域的功能定位中，《規(guī)劃》還提出，“要保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，城市生態(tài)功能的維護(hù)區(qū)，防止城市無序蔓延的關(guān)鍵屏障，改善城市環(huán)境品質(zhì)和滿足市民游憩需求的主要基地?！?
 
　　“新城將成拓展新區(qū)域”
 
　　值得一提的是，《規(guī)劃》中多處提到，要堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)，“積極推動城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移”。
 
　　對此，楊建文稱，圍繞上海的主體功能，嘉定、奉賢等近郊在下一輪發(fā)展階段中，是亟待拓展的新區(qū)域，作為“新城”的概念，將發(fā)揮不同的作用，“最終使得上海形成合力，互相之間形成有機(jī)聯(lián)系，能夠有效發(fā)揮整體功能”。
 
　　四大主體功能區(qū)之一的新型城市化地區(qū)包括嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)和奉賢區(qū)。
 
　　按《規(guī)劃》的表述，“新型城市化地區(qū)要著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快新城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局?！?
 
　　《規(guī)劃》提出，支持嘉定新城、松江新城增強(qiáng)綜合服務(wù)功能，建設(shè)長三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市。支持奉賢南橋新城加快發(fā)展，建設(shè)杭州灣北岸綜合性服務(wù)型核心城市。支持青浦新城加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)城市綜合集聚輻射能力。支持金山新城優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)對周邊地區(qū)發(fā)展的服務(wù)帶動作用。
 
　　具體到小城鎮(zhèn)，《規(guī)劃》還提出，支持南翔鎮(zhèn)、江橋鎮(zhèn)、徐涇鎮(zhèn)、趙巷鎮(zhèn)、九亭鎮(zhèn)等主動對接虹橋商務(wù)區(qū)，著力發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。支持楓涇鎮(zhèn)按照中小城市標(biāo)準(zhǔn)，適度超前配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。支持安亭鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)、金澤鎮(zhèn)、練塘鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、青村鎮(zhèn)等全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)加大改革力度。
 
　　中心城區(qū)關(guān)鍵是“優(yōu)化”
 
　　而對于以中心城區(qū)為主的都市功能優(yōu)化區(qū)，楊建文認(rèn)為，關(guān)鍵是“優(yōu)化”二字，得好上加好。
 
　　“不能是低層次、淺水平地發(fā)展。不管是騰籠換鳥也好，筑巢引鳳也好，中心城區(qū)接下來要解決的是換什么鳥、引什么鳳?！睏罱ㄎ恼f。
 
　　值得關(guān)注的是，除了傳統(tǒng)意義上的中心城區(qū)，寶山和閔行也被列入都市功能優(yōu)化區(qū)的范疇。
 
　　《規(guī)劃》稱，支持寶山、閔行提升城市化和現(xiàn)代化水平。
 
　　在都市功能優(yōu)化區(qū)的主要任務(wù)中，《規(guī)劃》稱，將推進(jìn)紫竹高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、市北高新技術(shù)服務(wù)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加大寶山精品鋼鐵基地改造提升力度。
 
　　此外，《規(guī)劃》還提到，要加快浦江鎮(zhèn)、羅店鎮(zhèn)等國家小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展，增強(qiáng)公共服務(wù)能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。