蘭州愚公移山式“推山造城”工程遇考驗

　　蘭州“推山造城”進(jìn)退之間

　　蘭州開辟荒山“推山造城”，為西北河谷地區(qū)城鎮(zhèn)化新標(biāo)本。但西部的脆弱生態(tài)和孱弱財力能否經(jīng)受得住如此大規(guī)?！坝薰粕健笔焦こ?，面臨考驗。近日，記者在調(diào)研中了解到，今年春天一度因環(huán)境問題責(zé)令暫停的蘭州“推山造城”工程，經(jīng)過環(huán)保整改措施后，已經(jīng)重新復(fù)工。蘭州市將黃河北岸的連片荒山建成美麗新城遠(yuǎn)非易事，但充分利用城市周邊的低丘緩坡溝壑等未利用地，對于類似于蘭州這樣空間狹小的中西部河谷城市而言，確為一種現(xiàn)實可選擇路徑。

　　采訪中，相關(guān)專家為記者分析說，與東部沿海平原地區(qū)的“平面化”發(fā)展途徑不同，許多中西部的城市都面臨著和蘭州一樣“缺地”的難題。利用荒山等未利用地“推山造城”的開發(fā)建設(shè)，除了可以大量減少城市建設(shè)過程中對耕地的占用之外，還可以使蘭州這樣的城市跳出原先單一的河谷地帶，讓城市的發(fā)展更加“立體化”和充滿梯度感。

　　然而，本刊記者發(fā)現(xiàn)，在西部地區(qū)脆弱的生態(tài)、欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、相對較弱的政府財力，以及數(shù)百座要被推平的山頭、上億方的土石方填挖量和高達(dá)數(shù)百億元的投資面前，這一“愚公移山”式的浩大工程，也引發(fā)社會輿論對生態(tài)、環(huán)保和資金安全的疑問。尤其是上世紀(jì)80年代和90年代蘭州市兩次“推山”工程都不盡如人意，更加重了各方擔(dān)憂。

　　“向山要地”經(jīng)歷坎坷

　　穿城而過的黃河被南北兩山夾在中間，蘭州市的主城區(qū)就位于狹長河谷地帶當(dāng)中，使得城市空間異常狹小。當(dāng)?shù)貒敛块T的統(tǒng)計顯示，山地、黃土梁、峁溝谷地占到蘭州全市面積的85%，河谷盆地僅占15%。受此影響，蘭州市區(qū)人口密度達(dá)到2.3萬人/平方公里，部分城區(qū)擁擠程度甚至超過北京和香港。

　　“缺地”直接影響著這座城市的發(fā)展和市民的生活。在蘭州市主城區(qū)，許多樓盤的銷售價格已經(jīng)超過了每平方米1萬元，而這個城市市民每月的平均收入不足3000元，房價收入比已經(jīng)和許多東部沿海的大城市相當(dāng)。

　　狹小的城市空間，也使蘭州城市的道路交通擁擠不堪。整個城市的大部分交通依賴于東西方向的三條主干道，擁堵也成為這里的“家常便飯”。蘭州也是目前國內(nèi)唯一一個對出租車按尾號進(jìn)行限行的城市。在每年夏季舉行一些節(jié)會期間，所有的私家車還會被要求單雙號限行，因為主城區(qū)已無處修路了。

　　據(jù)蘭州市國土局副局長李長江向本刊記者介紹，地處黃河河谷地帶的主城區(qū)經(jīng)過多年開發(fā)，剩余可供開發(fā)的建設(shè)用地非常稀缺，每年用于建設(shè)的城市土地只有2000畝，是全國所有省會城市中最少的一個。“按照目前的速度，不到5年的時間蘭州市將‘無地可用’”。

　　從上世紀(jì)80年代開始，蘭州市就將發(fā)展的目光投向了周邊的荒山。例如，距離主城區(qū)5公里的黃河北岸九州開發(fā)區(qū)。經(jīng)過長達(dá)二三十年時間，通過推山造地、滾動開發(fā)，將荒山荒溝整理成平地，現(xiàn)在這里已經(jīng)開發(fā)出了6000多畝土地，建成了130萬平方米的房屋，目前有6萬多人生活居住。但大量基礎(chǔ)設(shè)施不足和公共服務(wù)的缺失，該區(qū)“孤島”般孤懸在外，一直到2010年才有所改善。

　　上世紀(jì)90年代末，蘭州市又在城東大青山開始推山。當(dāng)時計劃將該山頭推平之后，可以將“東風(fēng)”引入城市，吹走城市的霧霾、改善蘭州空氣質(zhì)量。但開工不到一年，工程就宣告停工，政府和企業(yè)等多方面的經(jīng)濟(jì)糾葛，造成工程資金來源枯竭，成了“爛尾”工程。

　　逼出來的“推山造城”

　　面對新一輪城鎮(zhèn)化，雖然和國內(nèi)許多城市一樣面臨土地難題，但蘭州市遇到的考驗，不是如何堅守18億畝耕地“紅線”下破解土地短缺瓶頸的苦惱，而是城市空間逼仄根本無耕地可占的窘境。

　　目前，蘭州市人均建設(shè)用地是80.6平方米，而在蘭州市的新版城市規(guī)劃當(dāng)中提出在2020年人均建設(shè)用地要達(dá)到91平方米。接受本刊記者采訪中，蘭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院高級規(guī)劃師賈云鴻認(rèn)為，蘭州市從人均建設(shè)用地和城市多功能發(fā)展的角度，確實有強(qiáng)烈的城市空間拓展的需要。

　　因此，現(xiàn)實環(huán)境迫使蘭州市不得不重啟“推山造城”的探索嘗試。蘭州市國土資源局局長丁祖全向本刊記者表示，“未來蘭州中心城區(qū)的發(fā)展，除了對現(xiàn)有城區(qū)進(jìn)行空間整合和內(nèi)涵挖潛外，不占或少占耕地、向荒山荒溝要空間，是一條必由之路。”

　　除了城市建設(shè)缺地本身的原因之外，國土資源部出臺的未利用地開發(fā)的相關(guān)政策也給予了試點空間。2012年，國土部批準(zhǔn)甘肅、廣西、湖北等11個省區(qū)開展低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)試點。這些省區(qū)可以確定2至3個首批試點市縣，各試點市縣明確1至2個試點項目，開發(fā)具有一定規(guī)模的可利用的低丘緩坡荒灘區(qū)域。

　　作為獲批的試點城市之一，按照試點規(guī)劃，2013年開始，5年內(nèi)蘭州市每年可以開發(fā)規(guī)模不超過1.5萬畝(10平方公里)的“未利用地”。2012年11月，蘭州開始在黃河以北的荒山里大面積“推山造城”工程。在西北地區(qū)，和蘭州地理條件相似的延安市也正在實施大規(guī)?！巴粕皆斐恰庇媱潯?

　　據(jù)本刊記者了解，目前國內(nèi)市政工程建設(shè)領(lǐng)域的民企太平洋建設(shè)集團(tuán)、廣東房企碧桂園集團(tuán)已經(jīng)進(jìn)入蘭州市，開始進(jìn)行土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　企業(yè)全額墊資存風(fēng)險

　　現(xiàn)在，對于此浩大工程備受關(guān)注的資金問題，地方政府解決之道是企業(yè)墊資開發(fā)。

　　以太平洋建設(shè)承擔(dān)的25平方公里片區(qū)為例，總共需要200多億元，項目采取“建設(shè)—移交”的BT模式，由太平洋建設(shè)前期全額墊資。待其全部完成片區(qū)內(nèi)所有荒山的土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后，太平洋建設(shè)投入開發(fā)的資金將由蘭州市政府向太平洋建設(shè)集團(tuán)支付，該公司還將獲得9%的利潤。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，蘭州市政府的還款資金，很大一部分將來自于把開發(fā)好的土地以“招拍掛”形式賣給房地產(chǎn)開發(fā)商獲得“土地財政”收入。

　　而在碧桂園的建設(shè)項目當(dāng)中，則采取了土地一級開發(fā)、二級開發(fā)聯(lián)動的模式，碧桂園除了要土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，還要進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。2013年4月碧桂園在土地市場上獲得了蘭州市“推山造城”項目平整出的首批4宗800畝土地，土地總出讓費用超過了1億元，碧桂園還將為此投資數(shù)百億元。

　　在這種模式中，政府可以前期很少的投入，取得拓展城市空間、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財政收入、拉低城市高房價等多重效果，自然會被地方政府認(rèn)為是“推山造城”的好模式。但面對未來變化較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和市場環(huán)境，企業(yè)尤其是民營企業(yè)是否具有如此大規(guī)模長期投資的實力？如果其資金鏈斷裂，地方政府有無預(yù)案保證工程不蹈“爛尾”覆轍苦果？這些問題都值得地方政府警覺。

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)受考驗

　　工程面對的生態(tài)和環(huán)保問題同樣也受到考驗。今年春季，在幾場大風(fēng)之后，蘭州“推山造城”工程產(chǎn)生的灰塵飄到了對岸的居民區(qū)，許多居民對于這樣人為產(chǎn)生的“沙塵暴”非常不滿。在公眾的抗議聲中，甘肅省短暫叫停該項目，要求該項目加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的措施。民眾對于“推山造城”可能造成的生態(tài)破壞重新開始擔(dān)憂。

　　在國土資源部向相關(guān)省區(qū)市國土廳下發(fā)的《低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用試點工作指導(dǎo)意見》中，明確要求“推動未利用土地規(guī)范、科學(xué)、有序開發(fā)利用，提高土地資源利用的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)綜合效益，將地質(zhì)災(zāi)害和水土流失防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先地位、結(jié)合相關(guān)規(guī)劃和設(shè)計，做好地災(zāi)危險性評估、水土流失評價和環(huán)境質(zhì)量影響評價。”

　　但在實際試點操作過程中，包括蘭州在內(nèi)的多地項目確是“未批先建”。蘭州“推山造城”工程已經(jīng)熱火朝天地展開了近半年時間，但環(huán)評報告仍未通過相關(guān)部門審批。實際上在此之前，該工程就是采取“先上車后補票”的辦法，在工程開展的過程中才補足手續(xù)的不足，這種方式很容易讓人們對施工過程中的生態(tài)風(fēng)險和質(zhì)量安全因素充滿質(zhì)疑。

　　甘肅省國土廳規(guī)劃院總工程師孫鵬舉認(rèn)為，西北這樣的地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力較差，在低丘緩坡荒灘開發(fā)利用過程中有關(guān)各方要充分論證、嚴(yán)密規(guī)劃，避免給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成破壞。在以“推山造城”等方式展開的土地開發(fā)過程中，對于施工技術(shù)的要求和質(zhì)量的監(jiān)控要嚴(yán)格，否則很可能會存在建成后地面塌陷沉降，局部地區(qū)出現(xiàn)水土流失、山洪泥石流的隱患。

　　據(jù)蘭州市國土資源局介紹，在5月中旬向社會各界征詢意見后，蘭州未利用地開發(fā)的環(huán)境影響評估報告書已經(jīng)完成，但目前仍在辦理報批手續(xù)當(dāng)中。

　　循序漸進(jìn)防風(fēng)險

　　據(jù)太平洋建設(shè)施工現(xiàn)場的指揮人員向本刊記者介紹，目前的該工程施工速度已經(jīng)比原先預(yù)期的慢了許多。在最初的計劃里，太平洋建設(shè)計劃利用半年多的時間完成全部25平方公里的土地平整。但直到現(xiàn)在，才完成了大約3平方公里。而這顯然與外界的質(zhì)疑有關(guān)。

　　相關(guān)專家認(rèn)為，現(xiàn)有的技術(shù)完全能滿足“推山造城”的施工要求，但這要施工方嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)施工，政府要加大監(jiān)督。蘭州目前正在大規(guī)模開展的“推山造城”項目，可以為全國多地未利用地開發(fā)提供借鑒。在未利用地開發(fā)過程中，需要適度控制開發(fā)速度，總結(jié)試點經(jīng)驗，許多風(fēng)險需要防患于未然。

　　在該項目規(guī)劃的專家咨詢會上，蘭州大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院院長陳懷錄認(rèn)為，未利用地開發(fā)試點“要先做實驗區(qū)，逐步推進(jìn)。實驗區(qū)進(jìn)行過程中，注意運用新技術(shù)，防止污染和地質(zhì)災(zāi)害；實驗區(qū)成功以后再推進(jìn)，如果不成功也不會造成太大影響”。

　　蘭州市水電勘察設(shè)計院副院長王應(yīng)平也認(rèn)為，在蘭州這樣生態(tài)很脆弱的地區(qū)，如果規(guī)劃做得不好，在實施過程中一些監(jiān)督、控制不到位的話，會給原本脆弱的生態(tài)造成新的破壞。所以，政府在推進(jìn)過程中，要做到監(jiān)督到位、組織得當(dāng)。建議按照試點的理念，循序漸進(jìn)、加強(qiáng)監(jiān)督。