廣東“鎖定”生態(tài)控制線

　　2014年底前廣東確保要完成生態(tài)控制線的劃定，力爭(zhēng)明年出臺(tái)《廣東省生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》。昨日，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在廣州舉辦“廣東省綠道建設(shè)管理和生態(tài)控制線劃定工作宣貫培訓(xùn)班”，內(nèi)容之一是指導(dǎo)各市開(kāi)展生態(tài)控制線的劃定工作。至此，今年10月10日廣東省人民政府關(guān)于在全省范圍內(nèi)開(kāi)展生態(tài)控制線劃定工作正式進(jìn)入實(shí)操階段。

　　按照部署，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳被確定為“劃定生態(tài)控制線”的牽頭單位。各市要根據(jù)省政府的工作要求，積極行動(dòng)，抓緊組織編制生態(tài)控制線劃定工作方案，盡快全面組織開(kāi)展劃定工作，確保在2014年底前完成生態(tài)控制線劃定。廣東將在珠三角和粵東西北地區(qū)各選取1—2個(gè)城市進(jìn)行生態(tài)控制線劃定試點(diǎn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。同時(shí)，積極推進(jìn)《廣東省生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》立法，力爭(zhēng)明年出臺(tái)該條例。

　　廣東率先全國(guó)鎖定生態(tài)“紅線”

　　十八屆三中全會(huì)提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制?！睘榇?，廣東積極推進(jìn)構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的生態(tài)安全格局，成為全國(guó)率先啟動(dòng)“生態(tài)控制線劃定”工作的省份之一。

　　2013年10月，廣東省人民政府印發(fā)了《廣東省人民政府關(guān)于在全省范圍內(nèi)開(kāi)展生態(tài)控制線劃定工作的通知》（粵府函[2013]202號(hào)）。這意味著，廣東省在生態(tài)文明建設(shè)中，繼續(xù)先行先試成為“排頭兵”。

　　據(jù)了解，2005年，深圳市已先行先試，在全國(guó)率先劃定了基本生態(tài)控制線，將全市總用地的50%劃入了生態(tài)控制線范圍。通過(guò)深圳的經(jīng)驗(yàn)，廣東在全省范圍內(nèi)推廣開(kāi)展生態(tài)控制線劃定，體現(xiàn)了建設(shè)“宜居城鄉(xiāng)”、“美麗廣東”、“全國(guó)綠色生態(tài)第一省”的具體行動(dòng)。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，廣東經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。截至2012年末，全省常住總?cè)丝谶_(dá)到1.06億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.4%，居全國(guó)前列；其中，珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)83.84％，相當(dāng)于中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，已進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的成熟階段。但是，在快速城市化發(fā)展過(guò)程中，粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和外延式城市建設(shè)模式使得資源環(huán)境的承受能力變得脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾逐步顯現(xiàn)并日益尖銳。

　　省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)蔡瀛表示，城鄉(xiāng)發(fā)展必須走新型城鎮(zhèn)化道路，新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，是生態(tài)的城鎮(zhèn)化，要求必須改變以往依靠浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法。“生態(tài)控制線對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的約束是對(duì)其資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等負(fù)面行為的約束，而不是對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束?！?

　　“紅線”對(duì)廣東發(fā)展意義深遠(yuǎn)

　　盡管廣東在生態(tài)文明建設(shè)方面取得長(zhǎng)足發(fā)展，但目前而言，仍存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，土地利用粗放低效。各地城市建設(shè)仍然還在“拼土地、拼資源、拼成本”的階段，“攤大餅”現(xiàn)象比較普遍，2004年以來(lái)，廣東城鄉(xiāng)建設(shè)用地以每年新增150平方公里的速度快速擴(kuò)張。全省低效建設(shè)用地達(dá)13.33萬(wàn)公頃。

　　其次表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾依然突出。2004至2011年七年間，全省新增建設(shè)用地侵占的自然生態(tài)空間達(dá)1200平方公里，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、公園綠地系統(tǒng)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)等，日益變?yōu)椤吧鷳B(tài)孤島”，需要從戰(zhàn)略高度整體性和系統(tǒng)性的予以保護(hù)。與此同時(shí)，生態(tài)管理體系亟待改善。

　　而隨著廣東在全省范圍部署開(kāi)展生態(tài)控制線管理，將有以下幾方面的作用：一是強(qiáng)化綠色生態(tài)屏障，保護(hù)自然風(fēng)貌，維系生態(tài)完整性、連續(xù)性和物種多樣性，保障生態(tài)安全。二是通過(guò)控制城市建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界，優(yōu)化土地利用功能結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市建設(shè)由增量擴(kuò)張向存量?jī)?yōu)化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市土地資源節(jié)約、集約利用。三是結(jié)合生態(tài)控制線內(nèi)土地的合理利用，推進(jìn)自然公園體系、濕地、生態(tài)廊道、城市綠地、濱水空間等綠色網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活并重和人與自然的和諧發(fā)展。

　　生態(tài)控制線管理擬納入績(jī)效考核

　　據(jù)悉，劃定生態(tài)控制線后，廣東將從三個(gè)方面加強(qiáng)管理工作。

　　首先是實(shí)施分區(qū)管制。生態(tài)控制線內(nèi)的土地分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、控制開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分區(qū)管制。其次是嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)規(guī)定允許建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的過(guò)程控制，要求其在規(guī)劃設(shè)計(jì)及建設(shè)過(guò)程中必須遵循環(huán)保生態(tài)的原則，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，采用對(duì)生態(tài)環(huán)境影響程度較低的規(guī)劃建設(shè)技術(shù)，加強(qiáng)各項(xiàng)配套環(huán)保及綠化工程建設(shè)。第三是對(duì)既有建設(shè)項(xiàng)目及村莊實(shí)施分類(lèi)處置?，F(xiàn)有對(duì)環(huán)境有嚴(yán)重影響的工業(yè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目逐步退出或有計(jì)劃遷移。

　　而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管必須健全聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)手段，完善考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，建立責(zé)權(quán)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的生態(tài)控制線綜合監(jiān)管體系。

　　省住建廳建議，各級(jí)政府建立健全生態(tài)控制線綜合監(jiān)管制度，將生態(tài)控制線管理作為重點(diǎn)工作納入績(jī)效考核。省住建廳也將建立定期監(jiān)督、定期評(píng)估機(jī)制。同時(shí)建立智慧城鄉(xiāng)空間信息平臺(tái)，將生態(tài)控制線樁點(diǎn)坐標(biāo)、影像資料等納入信息平臺(tái)，運(yùn)用空間數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。生態(tài)控制線執(zhí)法主管部門(mén)將利用遙感技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，對(duì)生態(tài)控制線內(nèi)違法建設(shè)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

　　生態(tài)控制線劃定后能否調(diào)整？

　　生態(tài)控制線作為“紅線”，一經(jīng)劃定，將具有嚴(yán)格的法律效力。當(dāng)遇到上層規(guī)劃發(fā)生變化或其他不可抗因素，所劃定的生態(tài)控制線是否允許調(diào)整？如需調(diào)整，將遵循怎樣的原則？

　　蔡瀛解釋，實(shí)行生態(tài)控制線管理的目標(biāo)是建立一項(xiàng)長(zhǎng)久有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，必須嚴(yán)格限制試圖調(diào)整生態(tài)控制線的行為，以維護(hù)生態(tài)控制線的權(quán)威性與生命力。

　　生態(tài)控制線調(diào)整只有在國(guó)家、省、市重大項(xiàng)目建設(shè)需要或者上位規(guī)劃調(diào)整，確需對(duì)生態(tài)控制線進(jìn)行局部調(diào)整的情況下才能依程序進(jìn)行。調(diào)整生態(tài)控制線必須遵循生態(tài)優(yōu)先、總量不減、占補(bǔ)平衡、生態(tài)功能相當(dāng)?shù)脑瓌t。

　　據(jù)了解，根據(jù)省政府《關(guān)于在全省范圍內(nèi)開(kāi)展生態(tài)控制線劃定工作的通知》要求，各地市將在2014年4月底前完成工作方案，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，依據(jù)工作方案全面開(kāi)展本地區(qū)生態(tài)控制線劃定工作，劃定工作原則上應(yīng)在2014年底前完成。各地級(jí)以上市政府應(yīng)于2015年3月底前將本地區(qū)生態(tài)控制線劃定成果匯總報(bào)送省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

　　【名詞解釋】

　　生態(tài)控制線

　　生態(tài)控制線是指為了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全，防止城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序蔓延，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，所劃定的生態(tài)保護(hù)用地范圍的界線。

　　生態(tài)控制線既包括具有重大自然、人文價(jià)值和區(qū)域性影響的、為保證城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常和諧發(fā)展需要進(jìn)行控制的各類(lèi)生態(tài)用地及綠色開(kāi)敞空間，也包括用于改善生態(tài)、保護(hù)環(huán)境、美化城市，為居民提供游憩、防災(zāi)、避險(xiǎn)的場(chǎng)地和各類(lèi)大型城市綠地控制范圍。

　　【深圳讀本】

　　“紅線”沒(méi)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展套上“緊箍咒”

　　深圳于2005年在全市劃定基本生態(tài)控制線并頒布實(shí)施《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，基本生態(tài)控制線劃定了深圳最本底的生態(tài)資源，生態(tài)控制范圍約占全市一半。線內(nèi)開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格限制，迫使深圳土地供應(yīng)從新增開(kāi)發(fā)向存量?jī)?yōu)化轉(zhuǎn)變。同時(shí)，深圳還制定了生態(tài)控制線的動(dòng)態(tài)調(diào)整方案。

　　此外，2005年10月，深圳市啟動(dòng)生態(tài)控制線建設(shè)動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)工作，利用衛(wèi)星遙感對(duì)生態(tài)控制線內(nèi)違法建設(shè)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并建立違法建設(shè)查處共同責(zé)任機(jī)制。

　　實(shí)踐證明，“紅線”的劃定并沒(méi)有為深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展套上“緊箍咒”。2006年以來(lái)，深圳仍保持年均10%以上的較快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，同時(shí)期城市全年的陰霾天數(shù)由231天降至77天。近年來(lái)，深圳的藍(lán)天白云吸引了不少項(xiàng)目投資及高素質(zhì)人才落戶，已成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的新引擎，這就是生態(tài)效益的具體體現(xiàn)。

　　【他山之石】

　　昨日舉辦的全省綠道網(wǎng)及生態(tài)控制線規(guī)劃建設(shè)管理培訓(xùn)中，省住建廳還特別邀請(qǐng)了英國(guó)倫敦大學(xué)、荷蘭代爾夫特理工大學(xué)以及國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的九位知名專家授課。國(guó)外在“生態(tài)控制線”劃定工作中有哪些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)？

　　據(jù)介紹，生態(tài)控制線在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)非常普遍，歐美地區(qū)通常叫做“城市空間增長(zhǎng)邊界”，其基本功能是控制城市建設(shè)用地的無(wú)節(jié)制擴(kuò)張，是城市增長(zhǎng)管理最有效的手段和方法之一。

　　1938年，英國(guó)制定《綠帶法》，用法律形式保護(hù)倫敦和附近各郡城市周?chē)拇笃貐^(qū)，限制城市用地的膨脹。1955年頒布了具有歷史意義的第42號(hào)通告，明確要求有關(guān)地方當(dāng)局應(yīng)編制綠帶規(guī)劃。

　　1973年，美國(guó)俄勒岡州首次通過(guò)州法，要求所有的城市都要在城市總體規(guī)劃中劃定城市增長(zhǎng)邊界，禁止超過(guò)新建居民區(qū)和公交系統(tǒng)并鼓勵(lì)市區(qū)內(nèi)部土地的混合開(kāi)發(fā)利用。

　　此外，英國(guó)倫敦、美國(guó)芝加哥、澳大利亞墨爾本等城市均通過(guò)規(guī)劃劃定了城市的生態(tài)控制范圍，將主要建設(shè)用地指標(biāo)集中在大都市區(qū)和周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)，并制定了相應(yīng)的保障措施，落實(shí)規(guī)劃要求。