山東首創(chuàng)空氣生態(tài)補(bǔ)償

　　如何應(yīng)對(duì)地方治污懶政，如何撬動(dòng)地方財(cái)政資金，山東在全國(guó)首創(chuàng)“空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償”，省里和地市“對(duì)賭”。近日，第一季度共7029萬(wàn)元的補(bǔ)償資金分落各個(gè)地市。

　　“生態(tài)補(bǔ)償辦法很有效。獎(jiǎng)罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關(guān)面子?！辈粌H僅是面子，山東地方環(huán)保官員已明顯感受到“里子”的變化。

　　山東首創(chuàng)空氣質(zhì)量補(bǔ)償，污染物季度均值降1微克/平方米，省里補(bǔ)償?shù)厥?0萬(wàn)元。 （何籽/圖）

　　在一場(chǎng)全國(guó)首創(chuàng)的“賭局”里，山東省政府“輸”了。不過(guò)，這個(gè)“輸家”卻是樂(lè)呵呵地掏出了7029萬(wàn)元，在接下來(lái)的“賭局”中，它還愿意掏更多錢。

　　“贏家”是山東省17個(gè)地市，最大“贏家”是聊城，入賬950萬(wàn)元，成了各地競(jìng)相效仿的取經(jīng)對(duì)象；最小的是煙臺(tái)，32萬(wàn)元。贏得少“沒(méi)面子”，這座城市婉拒了南方周末記者采訪。

　　“賭局”籌碼是每季度空氣污染物的同比均值，直觀來(lái)說(shuō)，1微克/立方米的污染物均值相當(dāng)于20萬(wàn)元。

　　這個(gè)“賭局”來(lái)自《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），2014年1月1日起實(shí)施，每個(gè)季度，省一級(jí)和地市“對(duì)賭”空氣質(zhì)量。

　　這是山東省治理空氣污染的“新玩法”。此前，生態(tài)補(bǔ)償概念更多運(yùn)用于水領(lǐng)域，而將之移植到空氣治理上的，山東屬全國(guó)首創(chuàng)，也是目前唯一一家。

　　7029萬(wàn)元，正是山東2014年第一季度兌現(xiàn)的全省補(bǔ)償金額。全省17個(gè)城市空氣質(zhì)量都同比改善，都獲得了生態(tài)補(bǔ)償資金。

　　近年來(lái)，霧霾圍城，民眾怨聲載道，政府一時(shí)之間有“病急亂投醫(yī)”之態(tài)，戒煙、人工降雨、禁止露天燒烤等都成為大氣污染防控措施。山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法是否也是亂抓的一味“藥”呢？

　　“賭局”出生記

　　每天通過(guò)手機(jī)看本城市每個(gè)空氣監(jiān)測(cè)站數(shù)據(jù)在全省乃至全國(guó)的排名，成為山東省不少城市環(huán)保官員的習(xí)慣。

　　這個(gè)習(xí)慣是被迫養(yǎng)成的。早在2013年1月1日起，山東省每月就將17地市的空氣質(zhì)量排名公之于眾。而《辦法》的實(shí)施，則將排名變成了真金白銀。

　　2013年11月，山東省環(huán)境規(guī)劃研究院接到山東省環(huán)保廳安排一項(xiàng)特殊任務(wù)：制定“山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法”。

　　“最初的思路已經(jīng)明確，各城市自己跟自己比。改善了的，省財(cái)政拿錢；惡化了的，向省財(cái)政交錢?！鄙綎|省環(huán)境規(guī)劃研究院院長(zhǎng)謝剛說(shuō)，“但具體落實(shí)時(shí)有很多技術(shù)問(wèn)題，比如，PM2.5為什么占考核60%的權(quán)重等等技術(shù)細(xì)節(jié)經(jīng)過(guò)反復(fù)磨合?！?

　　在《辦法》中，將細(xì)顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）季度平均濃度同比變化情況作為考核指標(biāo)，這四類污染物考核權(quán)重分別為60%、15%、15%、10%。

　　謝剛稱，之所以考核這四項(xiàng)污染物，是因?yàn)樗鼈兪巧綎|省空氣質(zhì)量主要污染物，PM2.5更是重中之重，也是目前距離標(biāo)準(zhǔn)差距最大的指標(biāo)。而二氧化硫、氮氧化物雖然也超標(biāo)，但幅度不大。因此確定了定了目前的權(quán)重。

　　《辦法》在征求地市意見(jiàn)時(shí)，一開(kāi)始也是眾口難調(diào)。

　　謝剛回憶說(shuō)，各城市反饋的意見(jiàn)主要集中在兩個(gè)方面，一是權(quán)重。比如某城市多化工業(yè)，空氣中的SO2、NO2的比重較高，他們就會(huì)建議加大這兩項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，因?yàn)楦纳聘菀?。二是系?shù)?！掇k法》根據(jù)自然氣象對(duì)大氣污染物的稀釋擴(kuò)散情況，將全省17市分為兩類。第一類為青島等沿海城市，稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)為1.5，其他城市的為1。征求意見(jiàn)時(shí)，內(nèi)陸城市希望沿海城市的擴(kuò)散系數(shù)小一點(diǎn)，沿海城市則希望系數(shù)大一點(diǎn)。

　　這意味著，空氣質(zhì)量好的結(jié)果，也許是因?yàn)閿U(kuò)散條件好，而非污染源得到控制。所以，民間機(jī)構(gòu)亞洲城市清潔空氣行動(dòng)中心空氣質(zhì)量專家萬(wàn)薇稱，目前的設(shè)計(jì)只是基于空氣本身的質(zhì)量，卻沒(méi)有將污染源實(shí)際排放量和區(qū)域空氣質(zhì)量緊密聯(lián)系起來(lái)考核。

　　她認(rèn)為，《辦法》并非基于模型的精細(xì)測(cè)算，科學(xué)性比較弱。不過(guò)，她很贊同這個(gè)管理理念：“如果能夠起到有效的激勵(lì)作用，便稱得上是有益的嘗試?！?

　類似的機(jī)制在流域水質(zhì)保護(hù)方面起到過(guò)積極作用，例如河北省2008年開(kāi)始實(shí)施的流域斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就起到了子牙河流域水質(zhì)改善的作用，還曾獲中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。

　　事實(shí)上，謝剛一開(kāi)始并非沒(méi)有考慮建立模型進(jìn)行精確計(jì)算，但這種模型沒(méi)有可操作性，因此他們?cè)谠O(shè)計(jì)過(guò)程中做減法。“我們?cè)诟鞣N要素的基礎(chǔ)上考慮如何合理簡(jiǎn)化。”謝剛說(shuō)，“這個(gè)生態(tài)補(bǔ)償辦法象征意義大于學(xué)術(shù)意義。補(bǔ)償?shù)馁Y金也不多，第一季度七千多萬(wàn)。我們也承認(rèn)定量上可能不準(zhǔn)確，但起碼定性上沒(méi)問(wèn)題。”

山東第一季度各城市空氣質(zhì)量補(bǔ)償金額，只有省一級(jí)補(bǔ)償市一級(jí)。 （何籽/圖）

　　誰(shuí)是“贏家”

　　“生態(tài)補(bǔ)償辦法很有效。獎(jiǎng)罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關(guān)面子。當(dāng)然，背后會(huì)影響提拔進(jìn)步?！绷某黔h(huán)保局副局長(zhǎng)傅衛(wèi)東說(shuō)，山東是孔孟之鄉(xiāng)，山東人受儒家文化影響至深，因此很愛(ài)面子。2013年以來(lái)，每月公布一次質(zhì)量排名，尤其排在后面的城市壓力很大。各城市爭(zhēng)先恐后擺脫倒數(shù)位置，2013年上半年菏澤是倒數(shù)第一，下半年就變成了聊城。

　　不僅僅是面子，地方環(huán)保官員已明顯感受到“里子”的變化。

　　一名山東地方環(huán)保局官員說(shuō)，大氣污染防治需要很多部門配合，而環(huán)保部門非強(qiáng)勢(shì)部門，協(xié)調(diào)困難。比如渣土車整治，與交警部門協(xié)調(diào)多次都無(wú)效。

　　“以前也有大氣防治領(lǐng)導(dǎo)小組，但環(huán)保部門安排給其他部門的工作，他們干或不干，領(lǐng)導(dǎo)不知道，環(huán)保部門又不能告狀。如果告狀，他們以后更不配合?！彼f(shuō)。

　　一個(gè)極端的例子是，該環(huán)保部門曾處罰電力公司的燃煤鍋爐，結(jié)果電力局停了環(huán)保局的電。

　　排名、“對(duì)賭”這樣的制度建設(shè)，成了地方治污改善的抓手。

　　原本是“優(yōu)等生”的威海，近兩年空氣質(zhì)量在下滑，但威海市環(huán)保局宣傳法制科科長(zhǎng)張峰并不擔(dān)心，“市里對(duì)各縣區(qū)每月一調(diào)度，存在環(huán)境安全隱患的就采取治理行動(dòng)，有市長(zhǎng)批示，有市府辦直接督辦，力度比環(huán)保局還大?！?

　　第一季度的最大“贏家”聊城，原本排名經(jīng)常倒數(shù)第一。當(dāng)從2013年第四季度開(kāi)始，聊城市明顯加大了力度，每周分析一次空氣質(zhì)量，以前是每月一次。

　　“市長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)辦公的頻率增多了，上周，兩個(gè)市長(zhǎng)同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)辦公，在工地現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題。”2014年5月14日，聊城市環(huán)保局副局長(zhǎng)傅衛(wèi)東接受南方周末記者采訪時(shí)說(shuō)，“污染治理都聽(tīng)大官的。一把手重視才行，二把手都不行。聊城市主城區(qū)東昌府區(qū)規(guī)定，揚(yáng)塵管理不到位的責(zé)任單位，一律問(wèn)責(zé)，直至免職?！?

　　這是聊城2014年第一季度改善幅度最大的主要原因。但數(shù)據(jù)顯示，第二季度以來(lái)，聊城PM10同比惡化，原因是2014年城市大拆大建，拆遷面積是前十年的建設(shè)面積的總和。聊城市環(huán)保局將報(bào)告送達(dá)市領(lǐng)導(dǎo)，市領(lǐng)導(dǎo)要求采取“比經(jīng)濟(jì)發(fā)展還要嚴(yán)厲的管理考核辦法”。

　　真金白銀的“對(duì)賭”，如同杠桿一樣撬動(dòng)了地方的積極性。

　　“生態(tài)補(bǔ)償辦法可以相當(dāng)大地解決大氣污染防治（環(huán)保部門）的權(quán)威性不足的問(wèn)題。比如，工業(yè)污染由環(huán)保部門管，城市揚(yáng)塵污染是屬于住建部門管，油品的流通環(huán)節(jié)屬于工商管理管，油品的質(zhì)量屬于技術(shù)監(jiān)督局管。污染防治的職能分散在政府的各個(gè)部門，而生態(tài)補(bǔ)償辦法可調(diào)動(dòng)黨委主動(dòng)協(xié)調(diào)各部門齊抓共管，聚集各社會(huì)力量，共同促進(jìn)空氣質(zhì)量的改善?！鄙綎|省環(huán)保廳廳長(zhǎng)張波說(shuō)。

　　生態(tài)補(bǔ)償辦法還可相當(dāng)大的解決大氣污染防治的統(tǒng)籌性不足的問(wèn)題。以前治污手段比較單一，由企業(yè)上繳排污費(fèi)，經(jīng)財(cái)政統(tǒng)籌撥給企業(yè)進(jìn)行治理。而生態(tài)補(bǔ)償辦法，將省市兩級(jí)的財(cái)力集中起來(lái)，其拉動(dòng)作用明顯加強(qiáng)。

　　“七千多萬(wàn)所起到的激勵(lì)作用可能比支持幾個(gè)具體項(xiàng)目強(qiáng)多了。如果省財(cái)政拿七千萬(wàn)支持十七個(gè)市的大氣污染防治項(xiàng)目，一個(gè)市不到五百萬(wàn)。而一個(gè)電廠的脫硫脫硝的治理項(xiàng)目都需上億元的資金，這五百萬(wàn)，哪怕給一個(gè)項(xiàng)目都是杯水車薪。財(cái)政資金的拉動(dòng)或引導(dǎo)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如生態(tài)補(bǔ)償方式明顯?！敝x剛說(shuō)。

　　聊城市的950萬(wàn)元補(bǔ)償，須由市環(huán)保局和市財(cái)政局安排資金使用計(jì)劃，報(bào)到省里，?？顚Ｓ?。聊城正在制定使用方向?！拔业南敕ㄊ牵h(huán)保工作由多部門來(lái)抓的，因此各主要部門都參與補(bǔ)償金的分配?？隙〞?huì)有刺激作用?！备敌l(wèi)東說(shuō)。

　　未來(lái)7年，山東省計(jì)劃每年拿出1.5億元用于空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?！跋鄬?duì)于污染防治的投入，這些資金還是很少?，F(xiàn)在，更多的資金繼續(xù)支持企業(yè)治污，而生態(tài)補(bǔ)償則是一種探索?！敝x剛說(shuō)。

　　治標(biāo)，也要治本

　　“差等生”聊城卻成了治污明星，各地紛紛奔赴聊城求經(jīng)。聊城市環(huán)保局在介紹經(jīng)驗(yàn)之后，也提出了問(wèn)題，其中之一是，底下的縣市區(qū)的工作力度不大。因?yàn)槭±锏纳鷳B(tài)補(bǔ)償考核數(shù)據(jù)只是17市的城區(qū)數(shù)據(jù)，尚不能監(jiān)控更基層的數(shù)據(jù)。

　　“目前，縣市區(qū)的自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)還不夠多?！敝x剛坦承。

　　張波也認(rèn)為，省越過(guò)市監(jiān)管縣，效果未必好，市一級(jí)自會(huì)把省一級(jí)的考核壓力分解到縣區(qū)。
　　目前，《辦法》正在被逐級(jí)效仿。濟(jì)南已制定了市級(jí)生態(tài)補(bǔ)償辦法，計(jì)劃每年出資1000萬(wàn)元。據(jù)悉，日照、臨沂等地也正在醞釀。

　　聊城市環(huán)保局也制定了地方生態(tài)補(bǔ)償辦法，已送達(dá)市財(cái)政局，但市財(cái)政局尚未簽署，認(rèn)為補(bǔ)償資金太多了，而市財(cái)政緊張。“早出臺(tái)為好。獎(jiǎng)罰越大，地方越重視。另外?？顚Ｓ茫欣谫Y金統(tǒng)籌。”傅衛(wèi)東說(shuō)。

　　在面對(duì)求經(jīng)的外地官員們，聊城市環(huán)保局還坦承，目前僅止于治標(biāo)，治本措施不力。

　　治本，即為調(diào)整山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，因?yàn)樯綎|省環(huán)境空氣質(zhì)量與能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。山東省高耗能、高污染行業(yè)較多，如電力、建材、化工、冶金等。近年，山東省每年約消耗4億噸煤，占全國(guó)十分之一。單位國(guó)土面積的煤炭消耗量和污染排放量都在全國(guó)前列。

　　謝剛稱，山東省計(jì)劃通過(guò)發(fā)展核電、生物質(zhì)能、風(fēng)能等清潔能源，爭(zhēng)取到2020年把煤炭占一次能源的比例降到60%左右，并制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、通過(guò)市場(chǎng)手段逐漸促進(jìn)企業(yè)改造升級(jí)。

　　“這在山東省是有先例的。2003年，我們針對(duì)水污染問(wèn)題，出臺(tái)了造紙行業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)，把企業(yè)存留的選擇權(quán)交給企業(yè)，到2012年，我們的紙產(chǎn)量從原來(lái)的600多萬(wàn)噸增至1500萬(wàn)噸，利稅增加了2.5倍，污染物卻下降了62%，單位產(chǎn)品水耗降了百分之六七十。因此我們也出臺(tái)了大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，想通過(guò)最近七年時(shí)間促進(jìn)高污染、高排放的企業(yè)轉(zhuǎn)方針，調(diào)結(jié)構(gòu)?！?

　　“大氣污染防治本身是一個(gè)非常復(fù)雜的工作，需要法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政、文化、公共參與等手段一起推動(dòng)。空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法，就是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性手段。”謝剛說(shuō)。

　　而生態(tài)補(bǔ)償辦法公平與否的前提是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，2008年4月1日，山東省于全國(guó)率先建設(shè)了全省環(huán)境自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)。2011年，山東省又啟動(dòng)監(jiān)測(cè)管理體制改革，將“考核誰(shuí)，誰(shuí)監(jiān)測(cè)”的傳統(tǒng)變?yōu)椤罢l(shuí)考核，誰(shuí)監(jiān)測(cè)”，將監(jiān)測(cè)權(quán)上收一級(jí)，減少了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中的水份。2013年，山東省又通過(guò)招投標(biāo)，將監(jiān)測(cè)系統(tǒng)移交給社會(huì)機(jī)構(gòu)，省環(huán)保廳只做監(jiān)管者，并由省財(cái)政出錢購(gòu)買數(shù)據(jù)。這使得地方作假更為困難。

　　2013年以來(lái)，山東省環(huán)保部門還聯(lián)合公安等部門打擊在線數(shù)據(jù)作假行為，迄今共查處20家企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作假行為，其中3起移交公安部門處理。