旅游規(guī)劃應面向社區(qū)居民 來自城市規(guī)劃實踐的啟示

規(guī)劃是人們以思考為依據(jù)，安排其行為的過程。從某種角度說，規(guī)劃工作是對現(xiàn)狀的調整和對未來的安排，是對利益的再分配，廣泛存在于人類活動和各種社會經(jīng)濟生活之中，如社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、水利規(guī)劃等等。各種不同內容的規(guī)劃往往都會涉及到相關的利益群體，為了體現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的原則，就必須考慮到各個主體的需求，從而平衡不同群體之間的利益分配，保證規(guī)劃方案的順利實施以及規(guī)劃目標的真正實現(xiàn)。

我國城市規(guī)劃在這一方面的實踐為其他規(guī)劃提供了重要的啟示，開拓了嶄新的思路。城市規(guī)劃作為指導城市宏觀發(fā)展的政策性方案，要真正指導城市生活、社會經(jīng)濟的發(fā)展，就必須要考慮到各個群體的不同需要，在城市規(guī)模定位、基礎設施建設、用地功能劃分等方面達到相對的平衡，因此諸如常住人口與外來人口、高收入階層與低收入階層、老年人口與壯年人口等不同類型群體的需求對于規(guī)劃工作的重要意義不言而喻。目前比較普遍的方法是通過各種咨詢方式聽取不同社會群體的意見，將有益的建議吸收到規(guī)劃方案中，使規(guī)劃更加全面、更加完善。大多數(shù)地區(qū)在城市規(guī)劃編制過程中采用了選取各方代表組成類似咨詢委員會的顧問機構或規(guī)劃方案向社會征集意見等咨詢措施，例如深圳市城市規(guī)劃法定圖則的相關編制條例中就要求規(guī)劃工作必須配備編制委員會監(jiān)督機構，法定圖則方案必須經(jīng)過公開展示期，所征集的意見要經(jīng)過編制委員會討論，以利于規(guī)劃方案能夠廣泛地吸收公眾意見；東莞市為了讓廣大市民進一步了解城市的規(guī)劃建設動態(tài)，廣泛征詢群眾意見，專門由城市規(guī)劃局主辦面向普通市民的城市規(guī)劃公眾咨詢展，方便市民通過各種渠道向規(guī)劃部門提出意見和建議，參與城市規(guī)劃；廣州市也將一系列城市規(guī)劃方案通過規(guī)劃在線網(wǎng)絡向廣大市民公開展示，以征求社會各界的意見和建議。

相對于城市居民群體而言，旅游區(qū)內部或周邊的社區(qū)居民在旅游區(qū)的發(fā)展過程中所起的作用更為重要，空間的緊密性、資源的互動性使社區(qū)居民群體在旅游區(qū)發(fā)展建設的眾多方面都處于主體角色，由此產(chǎn)生了兩者之間的互動關系：一方面，旅游區(qū)的發(fā)展影響著社區(qū)居民的日常生活；另一方面，社區(qū)的良性發(fā)展同樣決定著旅游區(qū)的穩(wěn)定程度。在我國現(xiàn)有的旅游景區(qū)中，麗江古城的東巴居民、瀘沽湖畔的摩梭族人以及黃山腳下眾多村莊的村民，都是與旅游區(qū)距離最近的社區(qū)群體，空間上的緊密性使得社區(qū)居民成為與旅游區(qū)接觸最頻繁、聯(lián)系最緊密的對象，毫無疑問要受到旅游者游覽活動或旅游區(qū)建設拓展所引發(fā)的各種影響。同時，資源方面的互動又進一步強化了兩者的密切關系，許多旅游區(qū)的旅游資源都是由當?shù)鼐用駝?chuàng)造而成的，如閩南的客家土樓、桂林龍勝的龍脊梯田以及麗江、平遙的民居，都是當?shù)鼐用窠?jīng)過長期的勞動并結合實地條件的智慧結晶；另一方面，社區(qū)居民特有的類似摩梭族“走婚”、藏族“轉山”、傣族潑水節(jié)以及彝族火把節(jié)的生活習俗也是一種體現(xiàn)當?shù)厝宋奶厣穆糜钨Y源。

正如前面所分析的，社區(qū)居民與旅游區(qū)在各個方面都有著密切的相互作用，兩者之間完全是“一榮俱榮，一損皆損”的唇齒關系。無論從職能作用來分析，還是從利益相關來考慮，社區(qū)居民群體對旅游區(qū)的發(fā)展都起著重要、長遠的作用，九寨溝與藏民、瀘沽湖與摩梭人、皖南民居與古鎮(zhèn)村民以及麗江古城與東巴居民都是其中的典型代表。但目前在實際操作過程中，由于缺乏合理的機制和良性的管理，旅游發(fā)展也出現(xiàn)了明顯的問題，例如居民在自發(fā)經(jīng)營過程中違規(guī)操作、社區(qū)承擔過多的外部成本而對旅游發(fā)展產(chǎn)生抵觸行為、相關群體由于不同的利益取向產(chǎn)生眾多的矛盾沖突造成管理權威失靈等等，極大地阻礙了旅游區(qū)的正常運營。

以旅游區(qū)、旅游城市或旅游景點為規(guī)劃對象，通過現(xiàn)狀的評估及前景的預測對旅游發(fā)展提出具體的目標和策略的旅游規(guī)劃需要對存在和潛在的問題提出相應的解決思路和措施。針對社區(qū)與旅游區(qū)的密切聯(lián)系以及已經(jīng)出現(xiàn)的問題，旅游規(guī)劃遵循可持續(xù)發(fā)展理論，注重結合社區(qū)居民的意愿，是實現(xiàn)旅游區(qū)與社區(qū)的同步前進和進一步增強旅游規(guī)劃的實際結合性、可操作性的有效途徑，也是充分發(fā)揮社區(qū)力量的積極性與創(chuàng)造性，保證景區(qū)持續(xù)發(fā)展的需要。“旅游規(guī)劃面向社區(qū)居民”在國外已經(jīng)是一個比較成熟的概念，對于社區(qū)力量的關注體現(xiàn)了“以人為本”的人文精神，例如理性的規(guī)劃使得美國西部的一個印第安人保護區(qū)在政府資金支持下逐步實現(xiàn)自我所有、自我經(jīng)營、自我管理并取得了良好的效果。我國現(xiàn)階段的旅游規(guī)劃應該吸取城市規(guī)劃的有益經(jīng)驗，充分吸收相關群體的意見，在規(guī)劃方案中平衡各群體的意愿，著重考慮以下幾個方面：

1、規(guī)劃咨詢相對于城市規(guī)劃面對的城市群體的復雜性和大量性，旅游規(guī)劃面對的社區(qū)居民群體具有規(guī)模小、構成簡單、群體單一的特點，因此在咨詢方式上可以采用社區(qū)訪談或抽樣調查的方式，規(guī)劃人員與社區(qū)居民進行直接的交流，互相交換各自的想法，共同協(xié)調規(guī)劃方案；另外通過展示規(guī)劃方案也能達到進一步交流意見的效果。濟南市的旅游規(guī)劃就采取了社區(qū)座談的調查方式聽取居民意見；汕頭市在城市旅游網(wǎng)和城市日報上進行了關于旅游規(guī)劃的公眾咨詢，對于規(guī)劃方案的確定都起到了良好的效果。

2、經(jīng)營管理利益分配是旅游區(qū)相關群體最為關注的焦點，旅游規(guī)劃在確定旅游區(qū)發(fā)展方式時必須要考慮外來經(jīng)營者、景區(qū)開發(fā)商、社區(qū)經(jīng)營者三個主要經(jīng)營群體的關系，平衡三者的利益，發(fā)揮社區(qū)居民在數(shù)量上的主體職能，在設計“硬”環(huán)境的同時注重營造“軟”環(huán)境，通過建立旅游區(qū)管理機制來實現(xiàn)社區(qū)居民參與經(jīng)營管理。這種機制可以通過社區(qū)會議、管理小組等方式來實現(xiàn)，社區(qū)會議由全體居民參加，共同對社區(qū)事務進行決策；管理小組由全體居民推選人員，代表居民參與旅游區(qū)、社區(qū)的管理經(jīng)營活動，執(zhí)行全體居民的共同決議，維護社區(qū)的共同利益。

3、政府監(jiān)管由于社區(qū)居民自身素質存在著一定的局限，面向社區(qū)居民的旅游規(guī)劃還應明確政府部門的監(jiān)管職能，為旅游區(qū)的發(fā)展提供保障。需要強調的是，旅游規(guī)劃在確定政府監(jiān)管機制的同時，必須明確政府只是擔任行業(yè)監(jiān)管者的角色，主要從外圍進行必要的調控管理，不需過多干預社區(qū)居民共同決定的合理選擇，尤其在經(jīng)營活動中盡量減少“既是裁判員，又是運動員”的現(xiàn)象，避免與居民直接競爭。同時，政府部門應作為中立方，積極調解不同居民群體之間的利益沖突。

應該承認，限于社區(qū)公眾的發(fā)展觀念、知識水平、參與意識等方面的不足，旅游規(guī)劃在吸收居民參與的實際操作過程中還會遇到居民參與主動性不強；短期與長期、局部與整體的利益沖突；注重經(jīng)濟利益，忽視環(huán)境、社會利益的差異等問題的困擾，部分人士也因此對規(guī)劃的實際運作效果存有疑慮。實際上，一些景區(qū)自發(fā)形成的社區(qū)旅游發(fā)展成功經(jīng)驗已經(jīng)為旅游規(guī)劃如何有效地面向社區(qū)居民開辟了新的思路———在云南省瀘沽湖下落水村的旅游發(fā)展過程中，作為投資建設配套設施的政府部門通過旅游區(qū)門票收入獲取回報，并不干涉村寨內部的各種經(jīng)營活動；而村寨通過設立若干集體經(jīng)營項目來保證整個社區(qū)的基本利益，同時放開其余服務項目由居民自主經(jīng)營，又維護了多勞多得的市場原則。有了基本利益的保障和調動，村寨也積極安排人員負責維持旅游區(qū)秩序，同時還在勞動力方面對維護公路、搶險等公益事業(yè)提供有力的支持，使得旅游活動井然有序，既保障了政府的投資效益，又促進了社區(qū)和旅游區(qū)的良性發(fā)展。

理論與現(xiàn)實都十分清楚地說明，未來的旅游規(guī)劃需要從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，有必要而且應該積極地面向社區(qū)居民，客觀地評價社區(qū)與旅游區(qū)的關系，重視社區(qū)居民的能動性，尋求有效的途徑實現(xiàn)旅游發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的同步性和健康性。

廣東省旅游發(fā)展研究中心　文彤