土地利用總體規(guī)劃修編勢在必行

　　２００２年，有一項工作緊鑼密鼓卻又不事張揚，那就是土地利用總體規(guī)劃修編試點。在回顧國土資源工作一年大事的時候，讓我們掀起薄薄的面紗，了解一下土地利用總體規(guī)劃修編試點工作。
　　
　　記者：對于新《土地管理法》頒布后修編實施的土地利用總體規(guī)劃，人們習慣稱為第二輪規(guī)劃，這是有別于上個世紀八九十年代的第一輪規(guī)劃而言的。對第二輪規(guī)劃的實施如何評價？
　　
　　負責人：評價規(guī)劃實施的基本形勢，我們的看法是，全國總體形勢良好，省與省之間不平衡，有的地方矛盾較突出。
　　
　?。保梗梗纺曛粒玻埃埃澳?，全國年均建設占用耕地２７４萬畝，控制在全國規(guī)劃確定的階段性指標之內，與１９９１年至１９９６年年均４４０萬畝相比，下降了３７％，２００１年全國建設占用耕地２４５．５萬畝，比前幾年又有所降低。這些數(shù)字表明，規(guī)劃確定的主要目標是基本合理的。
　　
　　從省一級情況分析，中南和西北１７個?。▍^(qū)）實際用地量低于規(guī)劃指標，東南沿海和西南１４個省（區(qū)、市）超過規(guī)劃指標。
　　
　　但毋庸置疑的是，通過規(guī)劃實施，規(guī)劃的法律地位已經確立，各級政府執(zhí)行規(guī)劃的意識明顯加強，規(guī)劃的重要作用已初步顯現(xiàn)。
　　
　　記者：規(guī)劃的目的在于實施。在實施中發(fā)現(xiàn)了規(guī)劃的不適應之處，如有的?。▍^(qū)、市）已經用了規(guī)劃到２０１０年的大部分用地指標。規(guī)劃與實際情況存在差距。其主要原因有哪些？
　　
　　負責人：首先，為了應對形勢的變化，保持國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，國家調整、出臺了一系列重大戰(zhàn)略和政策，如擴大內需、加快基礎設施建設、西部大開發(fā)等，國家及各地根據(jù)需要提前和新上了許多重大項目。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施、生態(tài)環(huán)境建設的進行和我國加入ＷＴＯ，對土地利用產生了重大影響。另外，隨著市場經濟的發(fā)展，建設中的不確定因素增加，也使已經批準的規(guī)劃出現(xiàn)了一些不適應。
　　
　　記者：最近聽到這樣一個說法，全國有１００多個城市以不同形式提出要建設“國際化都市”。還有些地方大規(guī)模建設“大學城”、“科技園”。這些因素對規(guī)劃的實施有何影響？
　　
　　負責人：可以說，這些是第二輪規(guī)劃實施中遇到的突出問題。發(fā)展是硬道理，我們支持和服務好發(fā)展。一些地方為了加快當?shù)亟洕l(fā)展和城鄉(xiāng)建設，制定了地方性政策措施，有些政策措施與國家嚴格控制非農業(yè)建設用地，保護農用地特別是基本農田的精神是不相符的，對土地利用總體規(guī)劃的實施形成了很大沖擊。主要表現(xiàn)：
　　
　　一是一些地方領導對經濟發(fā)展規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律認識不足或片面追求政績，盲目擴大城市規(guī)模，甚至把擴大城市規(guī)模、建設所謂的“形象工程”作為城市“跨越式發(fā)展”的標志，近期編制的城市總體規(guī)劃中，城市建設用地規(guī)模大都成倍甚至成數(shù)倍擴大。
　　
　　二是小城鎮(zhèn)無序發(fā)展，遍地開花，造成大量土地浪費，環(huán)境污染嚴重。
　　
　　三是盲目建設“大學城”、“科技園”等各類城、園、區(qū)，圈占了大量耕地及其他好地，加劇了規(guī)劃實施中的矛盾。最近有關部門對東、中、西部５個省的開發(fā)區(qū)進行了調查?？偟膩砜?，國家級開發(fā)區(qū)是好的，省級以下開發(fā)區(qū)存在明顯問題，５省共有各類開發(fā)區(qū)１５５個，占地２７６３平方公里，實際開發(fā)面積僅為３０％，但有的地方仍提出擴區(qū)要求。四是公路、鐵路、機場等基礎設施也不同程度存在重復建設、占用大量農地等問題。
　　
　　記者：在大家心目中，規(guī)劃就是權威。規(guī)劃也需要根據(jù)客觀形勢的發(fā)展加以修編，才能維護其權威。新一輪的規(guī)劃修編的試點已經啟動，試點的主要任務是什么？
　　
　　負責人：從２００２年４月份開始，我們在全國東、中、西部選擇了有代表性的１２個縣、市進行試點，對規(guī)劃的目標進行調整充實，為明年部署新一輪修編探索思路。此次規(guī)劃修編試點，統(tǒng)一以２００１年為規(guī)劃基期，２０１５年為規(guī)劃期。整個試點工作將于２００３年６月結束。
　　
　　試點要總結上一輪規(guī)劃編制和實施的經驗，包括取得的成效、存在的問題及其原因。要充分肯定成績，同時不回避矛盾，并把重點放在如何解決這些矛盾和完善規(guī)劃上。
　　
　　記者：大家對規(guī)劃修編都很關注，特別是在新形勢下如何正確處理保護耕地與保障建設用地的關系。部里對這一問題有何考慮？
　　
　　負責人：有些地方希望通過規(guī)劃修編，降低耕地保有量，增加建設用地指標。必須指出，這不是規(guī)劃修編的目的。規(guī)劃修編的宗旨就是如何更好地體現(xiàn)保護耕地的要求。保護耕地是法定的基本國策。江澤民同志在２００２年中央人口資源環(huán)境工作座談會上指出，保護耕地是一項長期而艱巨的任務。保護耕地作為規(guī)劃的重點和主線不能變。規(guī)劃修編必須堅持保護耕地的總原則、總要求，認真落實《土地管理法》確定的占用耕地補償制度和基本農田保護制度的要求，著重研究保護耕地和節(jié)約用地的方式、重點和措施。
　　
　　對建設用地的需求怎么辦？這在很大程度上只能通過現(xiàn)有建設用地結構和布局的調整以及土地整理復墾來解決，越是經濟發(fā)達、人多地少的地區(qū)越是如此。這個目標不是紙上談兵，是完全可以實現(xiàn)的。讓我們以試點為例。上海市嘉定區(qū)在試點工作中，以土地利用結構調整為重點，大力推進“三個集中”。過去全區(qū)大小工業(yè)點４１２處，其中工業(yè)園區(qū)１９個，在試點修編中規(guī)劃為７個工業(yè)小區(qū)，每１００平方公里１個，嘉定區(qū)現(xiàn)有２９５８個居民點，戶均占地５４９平方米，規(guī)劃期內要削減為３００多個。僅此一項，就可以集約土地２０多平方公里（相當于３萬多畝土地）。
　　
　　記者：十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，國土資源面臨著資源保護和經濟發(fā)展的矛盾，在新時期將更為突出。各地會不會出現(xiàn)新一輪的用地高潮？在規(guī)劃修編中，如何從宏觀上和戰(zhàn)略層面考慮和把握這個問題？
　　
　　負責人：十六大確立了“三個代表”重要思想的指導地位，“三個代表”的本質是執(zhí)政為民，按照這一要求對規(guī)劃工作進行新的定位，就是要使規(guī)劃真正成為維護國家和廣大群眾利益的工具，而不能成為少數(shù)地方領導片面追求政績的工具。十六大對全面建設小康社會進行了部署，如走新型工業(yè)化道路、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、堅持保護資源國策、搞好國土資源綜合整治，堅持城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，這為規(guī)劃工作指明了方向。
　　
　　具體到用地指標上，要體現(xiàn)三個“從嚴控制”。一是從嚴控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。要在科學測算城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模，嚴格按現(xiàn)行國標核定人均用地指標的基礎上確定，其中城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模要從省的范圍入手進行預測，要走內涵與外延相結合、以內涵為主的發(fā)展道路。二要嚴格控制建設用地供應總量。建設用地總量擴大既要與人口增長、經濟發(fā)展、地區(qū)生產力布局相適應，又要反映產業(yè)升級、技術進步、生產率提高的趨勢。三要重點控制城鄉(xiāng)居民點和各類園區(qū)用地。省級各類園區(qū)用地規(guī)模原則上不能再擴大，省級以下各級政府設立的各類園區(qū)，應在認真清理的基礎上，在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和標準內考慮，不得單設；在嚴格控制城鄉(xiāng)居民點和各類園區(qū)用地規(guī)模的基礎上，調整優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點用地結構和布局，大力推進農民居住向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模不擴大。
　　
　　記者：從一些試點單位的反映來看，規(guī)劃基數(shù)也是個問題。數(shù)字不準的問題，在以往規(guī)劃中都有所反映。這次修編如何糾正？
　　
　　負責人：準確的規(guī)劃基數(shù)是科學編制規(guī)劃的依據(jù)和基礎。規(guī)劃基數(shù)應當采用經核實的土地變更調查數(shù)據(jù)，并要與上一輪規(guī)劃相銜接。個別地方因特殊原因需調查更新數(shù)據(jù)的，要擬定科學的調整方案，并按程序報批，調查成果必須經嚴格核查驗收。對于違反法律和規(guī)劃的用地，要依法嚴肅處理。修編規(guī)劃中如要開展土地調查更新工作，一定要搞好與有關方面的分工協(xié)作。
　　
　　記者：有一個說法，規(guī)劃應該自下而上，這樣能更符合實際。這種做法可行嗎？
　　
　　負責人：由下而上作規(guī)劃，過去嘗試過。這樣做的結果是，把各地規(guī)劃的結果加起來，遠遠超過全國的預測數(shù)，可見是行不通的。上一輪規(guī)劃的一個重要特點，是自上而下，上下結合，逐級控制。實踐證明，這一組織制度十分有效，克服了過去地方各級規(guī)劃各行其是，無法保證全國規(guī)劃目標和原則貫徹實施的問題。規(guī)劃作為國家宏觀調控土地的手段，要堅持自上而下、指標控制與分區(qū)管制相結合的方法。對主要的規(guī)劃數(shù)，如耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農田保護面積、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模、補充耕地指標等，應確定為強制指標。要著重研究控制與反饋的方法和途徑，在廣泛收集資料、深入調查研究的基礎上進行科學測算和充分論證；在自上而下分解指標過程中，要充分聽取下級的反饋意見，使規(guī)劃指標能夠切實反映地方土地資源條件和社會經濟發(fā)展的客觀要求。
　　
　　記者：我們在湖北黃岡看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖碑就豎在田間地頭，老百姓天天可以看到，這樣基本農田保護力度就很大。公眾參與是不是保證規(guī)劃效果的好辦法？
　　
　　負責人：編制和實施規(guī)劃是全社會的事。要全面實現(xiàn)小康社會目標，規(guī)劃工作要有新的觀念，需要創(chuàng)新，組織制度的創(chuàng)新是一個重要方面。在試點工作中，我們在探索一些制度的改革和創(chuàng)新，如規(guī)劃咨詢審議制度、民主決策制度、公眾參與制度。要積極探索公眾參與的方式和方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃方案在審定上報前須公示，報批材料中須附具村集體經濟組織的意見。可以說，規(guī)劃越民主、越公開，就越科學、越可行、越具操作性，其作用也越大。