董祚繼:2013地理設(shè)計會議演講

　　演講人：董祚繼 Zuoji Dong 中國國土資源部規(guī)劃司司長
　　演講主題：優(yōu)化國土開發(fā)格局研究

　　我就優(yōu)化國土空間開發(fā)格局問題向大家報告一下工作進展。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國土空間開發(fā)格局對生態(tài)環(huán)境具有基礎(chǔ)性、全局性和根本性的影響。 中國政府提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，并將優(yōu)化國土空間開發(fā)格局作為主要任務(wù)之一。加強國土空間開發(fā)格局問題研究，并在此基礎(chǔ)上做好國土規(guī)劃工作，在當(dāng)前極為重要和緊迫。 

　　第一個方面，介紹一下中國國土空間開發(fā)存在的問題。改革開放以來，中國國土空間開發(fā)取得巨大成效：以相對緊缺的資源賦存支撐了長達30多年的高速增長；以占世界10%的耕地養(yǎng)育了世界20%的人口；區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性近年來有所提高；資源節(jié)約、環(huán)境保護取得重要進展，但也積累了不少問題。主要問題：一是，區(qū)域空間開發(fā)嚴重失衡，空間利用效率不高；二是，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大；三是，產(chǎn)業(yè)低質(zhì)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)仍是薄弱環(huán)節(jié)；四是，資源利用效率不高，粗放浪費嚴重； 五是，掠奪式開發(fā)和環(huán)境破壞嚴重，生態(tài)功能退化；六是，陸海開發(fā)缺乏統(tǒng)籌，海洋資源環(huán)境問題日益突出。  
 
　　第二個方面，介紹一下優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的基本思路。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，需要我們在構(gòu)建國土空間開發(fā)格局上付出更大的努力，將理念和思想運用到國土的規(guī)劃和設(shè)計當(dāng)中，要遵循以下幾點原則：第一，堅持國土開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相匹配。第二，堅持以集聚開發(fā)促進均衡發(fā)展。第三，堅持以點上開發(fā)促進面上保護。第四，堅持節(jié)約優(yōu)先促進資源高效利用。第五，堅持綜合整治提升修復(fù)國土功能。第六，堅持海陸統(tǒng)籌促進國土全域立體開發(fā)。 
   
　　第三個方面，介紹一下我們做的一項重要的基礎(chǔ)工作：資源環(huán)境承載力分析。資源環(huán)境承載力分析為確定國土開發(fā)的規(guī)模、強度和布局提供重要的本底支撐，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要基礎(chǔ)性工作。第一，東部地區(qū)適宜多種類型的國土開發(fā)利用，西部高原和沙漠對國土開發(fā)形成強烈限制。第二，地質(zhì)環(huán)境總體穩(wěn)定，但局部地區(qū)存在安全風(fēng)險。第三，水資源分布不均，局部地區(qū)接近承載能力極限。第四，優(yōu)質(zhì)耕地分布與適宜建設(shè)空間重疊，局部地區(qū)發(fā)展空間有限。第五，生態(tài)功能區(qū)種類多面積大，對開發(fā)建設(shè)形成較大制約。第六，水土氣環(huán)境質(zhì)量總體不高，承載壓力持續(xù)加大。第七，海域水質(zhì)總體較好，但近岸海域水質(zhì)趨于下降。綜合以上七個方面，我們通過綜合研判，確定了不同區(qū)域國土開發(fā)的主導(dǎo)限制性因素，并以此為依據(jù)，將國土劃分為青藏高原生態(tài)安全限制區(qū)、西北水資源短缺限制區(qū)、東北優(yōu)質(zhì)耕地保護與生態(tài)安全限制區(qū)、華北水體污染與水資源短缺限制區(qū)、華東水體污染限制區(qū)、華中優(yōu)質(zhì)耕地保護限制區(qū)、西南地質(zhì)災(zāi)害與重金屬污染限制區(qū)和東南大氣污染與土壤重金屬污染限制區(qū)八個區(qū)域。

　　第四個方面，是國土空間的經(jīng)濟分析。資源環(huán)境承載狀況構(gòu)成了國土空間開發(fā)的自然基礎(chǔ)，國土空間市場狀況構(gòu)成了國土空間開發(fā)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，二者結(jié)合，共同塑造國土空間開發(fā)的未來格局。國土空間市場狀況取決于人口流動、產(chǎn)業(yè)集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展、經(jīng)濟區(qū)位等的綜合影響。第一，人口分布東南部稠密、西北部稀疏的總體格局沒有顯著改變，但人口集聚態(tài)勢進一步強化。第二，產(chǎn)業(yè)不斷向沿海、沿江和沿交通干線地區(qū)集聚，區(qū)位和資源條件優(yōu)越地區(qū)的城鎮(zhèn)成為產(chǎn)業(yè)集聚點。我國產(chǎn)業(yè)仍進一步向沿海、沿江和沿交通干線地區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)空間過密或過疏并存仍將是未來全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本格局。第三，基于國內(nèi)市場需求的“鉆石型”經(jīng)濟核心區(qū)域有望形成。我國國內(nèi)市場具有明顯的圈層結(jié)構(gòu)，在國土空間上具有明顯的“鉆石”形結(jié)構(gòu)。第四，“多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化”的城鎮(zhèn)體系是城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向。  

　　第五個方面，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的總體構(gòu)想。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，立足區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進國土集聚開發(fā)、分類保護與綜合整治，加快構(gòu)建安全、和諧、開放、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土。

　　第一，推進國土集聚開發(fā)。到2030年前后，我們希望能夠構(gòu)建 “四橫四縱”為主干、“三級中心”為支撐的工業(yè)化城市格局。四橫四縱為：以隴海—蘭新、京蘭、沿江和滬昆為4條橫軸，沿海、京哈—京廣、京九和包昆為4條縱軸。三級中心為：推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲優(yōu)化開發(fā)，加速提升長江中游和成渝地區(qū)集聚發(fā)展水平，形成5個一級中心集聚區(qū)；推進山東半島、海峽西岸、遼中南、中原、皖江、關(guān)中—天水、哈長、北部灣重點開發(fā)，形成8個二級中心集聚區(qū)，建設(shè)10個三級中心集聚區(qū)，培養(yǎng)新的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極。 

　　第二，強化國土分類保護，構(gòu)建“五類三級”國土保護總體格局。首先，依據(jù)資源環(huán)境主題實施國土分類保護：對人類開發(fā)活動強烈、環(huán)境問題較為突出的中心集聚區(qū)，實行以大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量為主題的保護；對人口產(chǎn)業(yè)集聚趨勢明顯、人居生態(tài)環(huán)境問題逐步顯現(xiàn)的其他中心集聚區(qū)，實行以人居生態(tài)為主題的保護；對重要生態(tài)功能區(qū)，實施以自然生態(tài)為主題的保護；對水資源供需矛盾較為突出的地區(qū)，實施以水資源為主題的保護；對優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)，實施以耕地資源為主題的保護。其次，依據(jù)開發(fā)強度實施國土分級保護：對一級中心集聚區(qū)中的三大都市圈實施修復(fù)，遏制人居生態(tài)環(huán)境惡化趨勢； 對其他中心集聚區(qū)實施維護，改善人居生態(tài)環(huán)境；對開發(fā)點軸以外地區(qū)實施保護，鞏固提高生態(tài)、生產(chǎn)產(chǎn)品供給能力。 

　　第三，實施國土綜合整治。在中心集聚區(qū)、耕地集中分布區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)、海岸（功能退化）帶等“四區(qū)一帶”開展國土綜合整治，提升國土開發(fā)利用與資源環(huán)境承載能力匹配程度，提高國土開發(fā)效率和效益。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等23個中心集聚區(qū)，重點開展城市低效用地再開發(fā)和人居環(huán)境綜合整治；52片耕地集中分布區(qū)，重點實施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程；生態(tài)脆弱和退化嚴重的16片重要生態(tài)功能區(qū)，重點實施生態(tài)修復(fù)工程；76個礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)，重點加強礦山環(huán)境治理恢復(fù)； 渤海灣沿岸、蘇北沿海、福建沿海、珠江口等海岸帶，重點修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)。