賀雪峰：糧食安全與耕地保護(hù)

　　耕地是不可再生資源，十分寶貴。同時(shí)，土地又是人類(lèi)進(jìn)行各種活動(dòng)的基礎(chǔ)，尤其是當(dāng)前中國(guó)正在快速推進(jìn)城市化，必然要將農(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地，每年新增城市建設(shè)用地都在數(shù)百萬(wàn)畝，以致于全國(guó)人民都有了這樣的共識(shí)：城市化占用耕地會(huì)危及中國(guó)18億畝耕地紅線，將來(lái)無(wú)地可耕，誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)就會(huì)成為問(wèn)題。也是因此，中國(guó)實(shí)行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為了節(jié)約和保護(hù)耕地，國(guó)家出臺(tái)了很多制度，全社會(huì)也為保護(hù)耕地付出了昂貴代價(jià)。

　　但是，以上共識(shí)至少在某些方面是出于誤會(huì)，而有些保護(hù)土地的制度及付出的昂貴代價(jià)則顯然是不太合理的。甚至有些制度或代價(jià)僅僅是在拿保護(hù)土地說(shuō)事。

　　從宏觀方面看，當(dāng)前中國(guó)正處在工業(yè)化中期，正在快速工業(yè)化和城市化。工業(yè)化和城市化就必然要征收農(nóng)地為建設(shè)用地，以容納越來(lái)越多城市人口和越來(lái)越龐大的經(jīng)濟(jì)總量。一旦農(nóng)民進(jìn)城了，他們自然會(huì)退出他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地和各種生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。當(dāng)前中國(guó)還有2億多畝農(nóng)村宅基地，即使將來(lái)農(nóng)民只退出1/2的宅基地，農(nóng)民城市化也可以退出1億多畝宅基地，足夠當(dāng)前中國(guó)快速城市化占用農(nóng)地20年之需。再過(guò)20年，中國(guó)城市化已近完成，城市面積擴(kuò)張也就完成了，或者說(shuō)城市化就不用再占用農(nóng)地了。這樣算來(lái)，城市化并未占用農(nóng)地，而只是將之前農(nóng)民在村莊進(jìn)行生產(chǎn)生活的設(shè)施用地（宅基地）用于了城市建設(shè)而已。

　　有人說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城，城市在擴(kuò)張，在占用農(nóng)地，農(nóng)民卻沒(méi)有退出宅基地，這樣造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。這種說(shuō)法顯然沒(méi)有懂得農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商卻沒(méi)有退出宅基地的原因。農(nóng)民現(xiàn)在進(jìn)城，但大部分并沒(méi)有在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和有保障收入，他們還需要將農(nóng)村宅基地留下來(lái)，以防萬(wàn)一進(jìn)城失敗可以返回農(nóng)村。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和所處國(guó)際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的位置，進(jìn)城農(nóng)民不可能都在城市體面安居，其中總會(huì)有一個(gè)相當(dāng)數(shù)量的失敗者，他們返鄉(xiāng)，返回村莊熟人社會(huì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中，可以解決溫飽，獲得體面，找到歸宿，這是極其重要的。這是他們的基本人權(quán)。而隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和在國(guó)際經(jīng)濟(jì)分工中位置的改善，越來(lái)越多進(jìn)城農(nóng)民可以在城市體面安居，他們就不再要返鄉(xiāng)，農(nóng)村的宅基地將自然退出復(fù)墾為耕地。

　　從微觀上看，當(dāng)前中國(guó)土地仍然具有極強(qiáng)的生產(chǎn)糧食的能力，足以養(yǎng)活中國(guó)。中國(guó)糧食產(chǎn)量十一連增即是證明。不僅如此，而且在全國(guó)農(nóng)村都普遍出現(xiàn)了土地拋荒，尤其是農(nóng)田復(fù)種指數(shù)的降低，之前種兩季，現(xiàn)在只種一季。在存在普遍拋荒且復(fù)種指數(shù)不高的情況下仍然能保持糧食產(chǎn)量十一連增，以致于國(guó)家糧庫(kù)裝滿，保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食難以執(zhí)行，糧價(jià)疲弱，這就說(shuō)明，只要糧食產(chǎn)量下降，市場(chǎng)上糧價(jià)上漲，農(nóng)民完全有能力在短期內(nèi)提高土地的復(fù)種指標(biāo)，以及將拋荒土地重新耕種起來(lái)，從而在短期內(nèi)快速提高糧食產(chǎn)量。這個(gè)意義上講，糧食安全問(wèn)題不應(yīng)該理解每一年具體生產(chǎn)出了多少糧食，而應(yīng)理解為中國(guó)耕地上有多大的糧食生產(chǎn)潛力。有潛力是關(guān)鍵，具體每年生產(chǎn)多少糧食，得看對(duì)糧食的需求和市場(chǎng)價(jià)格。

　　在中國(guó)仍然有大量土地拋荒和更大面積耕地降低了復(fù)種指數(shù)的情況下，中國(guó)依然可以獲得糧食產(chǎn)量十一連增和充足的糧食供給，就說(shuō)明了中國(guó)糧食增產(chǎn)潛力巨大，糧食安全沒(méi)有問(wèn)題。

　　再來(lái)看土地拋荒。當(dāng)前中國(guó)的土地拋荒并非將宜耕土地拋荒。在土地宜耕的地區(qū)，耕地正被農(nóng)民精心耕種。不是無(wú)人種地而是無(wú)地可種，幾乎所有地區(qū)農(nóng)民都希望通過(guò)擴(kuò)大耕種面積來(lái)形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　有沒(méi)有拋荒？當(dāng)然有的，這些拋荒集中在兩類(lèi)地區(qū)，一類(lèi)是山區(qū)，尤其是高寒地區(qū)，本來(lái)就不適宜耕種的土地，應(yīng)當(dāng)退耕還林；一類(lèi)是宜耕，但因?yàn)槿嗣窆鐣r(shí)期修建的灌溉體系被破壞，而難以有效灌溉，以致于十年九旱的耕地，農(nóng)民因此拋荒不種。這兩類(lèi)被拋荒的耕地約在億畝。集中在一些地區(qū)，拋荒會(huì)給人留下深刻印象。

　　高寒山區(qū)應(yīng)當(dāng)退耕還林的耕地，就退耕還林好了，因?yàn)樯鷳B(tài)與糧食同樣重要。宜耕但僅僅是灌溉不便或作業(yè)不便地區(qū)的耕地拋荒，應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地整理來(lái)使之便于耕種。前不久在L縣H鎮(zhèn)調(diào)研，這個(gè)鎮(zhèn)的幾個(gè)山區(qū)村都有大面積拋荒，比如石村共有360畝耕地（水田和旱地），竟有180畝常年拋荒；竹村1035畝耕地，有大約400畝耕地拋荒；汪村有2090畝耕地，拋荒大約700畝。H鎮(zhèn)幾個(gè)邊遠(yuǎn)的海拔500來(lái)左右的村都有占總耕地1/3強(qiáng)的拋荒面積。之所以拋荒，有兩個(gè)原因，一是土地過(guò)于分散，耕種不便，二是人民公社時(shí)期修建的較為完善的灌溉體系解體，十年九旱，無(wú)法耕種。尤其是沖田和塝田，塊小且灌溉困難。H鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部估計(jì)，若每畝投入3000元進(jìn)行小塊并大塊的改造，并維護(hù)好之前的灌溉體系，應(yīng)該可以將目前拋荒的耕地變得宜耕，農(nóng)民愿意耕種，每畝都可以達(dá)到1000斤以上產(chǎn)量。

　　換句話說(shuō)，只要大約每畝3000元，就可以將目前被拋荒的數(shù)千萬(wàn)畝耕地復(fù)墾生產(chǎn)糧食，也就是增加了數(shù)千萬(wàn)畝耕地。3000元/畝復(fù)墾被拋荒的數(shù)千萬(wàn)畝耕地，需要一千多億元，僅僅相當(dāng)于全國(guó)投入土地整理一年的經(jīng)費(fèi)。

　　當(dāng)前為保護(hù)耕地，國(guó)家采取了兩項(xiàng)具體措施，一項(xiàng)是占補(bǔ)平衡，一項(xiàng)是增減掛鉤。所謂占補(bǔ)平衡，是指全國(guó)各省市進(jìn)行建設(shè)占用耕地的，要補(bǔ)充同樣面積的新增耕地，一般有三種辦法，一是開(kāi)荒、二是整理、三是復(fù)墾。所謂“增減掛鉤”，即城市建設(shè)占有土地與農(nóng)民退出農(nóng)村建設(shè)用地面積掛鉤。如果嚴(yán)格執(zhí)行了占補(bǔ)平衡，從理論上講，全國(guó)城市建設(shè)就不會(huì)因?yàn)檎加酶囟绊?8億畝耕地紅線，因?yàn)檎加酶刂耙蜒a(bǔ)充了新增耕地。補(bǔ)充新增耕地是要成本的，因?yàn)殚_(kāi)荒、整理和復(fù)墾都要成本。目前全國(guó)不同地區(qū)補(bǔ)充耕地的價(jià)格差異極大，沿海地區(qū)每畝可達(dá)十多萬(wàn)元，中西部地區(qū)每畝幾千元不等。

　　與“占補(bǔ)平衡”相同，“增減掛鉤”也是不會(huì)減少耕地，因?yàn)榘催@個(gè)政策，只有當(dāng)農(nóng)村復(fù)墾建設(shè)用地為耕地，城市才能新增同樣面積的占用耕地面積。不同的是，“增減掛鉤”所復(fù)墾集體建設(shè)用地一般為農(nóng)民的宅基地，復(fù)墾宅基地就勢(shì)必先要拆農(nóng)民的房子，要拆農(nóng)民房子又先要為農(nóng)民建房。這樣一來(lái)，增減掛鉤，每復(fù)墾一畝農(nóng)村集體建設(shè)用地從而獲得同樣之多的一畝建設(shè)用地指標(biāo)，就可能要花費(fèi)十多萬(wàn)元甚至幾十萬(wàn)元，在某些地區(qū)甚至達(dá)到一百多萬(wàn)元的巨額成本。而且這還未計(jì)算其中產(chǎn)生的社會(huì)成本如山東撤村并居所帶來(lái)的治理難題。

　　占補(bǔ)平衡也好，增減掛鉤也罷，目的都是要保護(hù)耕地，而為保護(hù)耕地花費(fèi)每畝數(shù)十萬(wàn)元的成本，這樣的成本完全可以到戈壁上造地了。而在L縣這樣的低山高丘地帶有大量拋荒的耕地，只要稍有投入就可以變成高產(chǎn)糧田卻被荒廢在那里，無(wú)人過(guò)問(wèn)，豈不是很諷刺！

　　更為諷刺的是，當(dāng)前中央政策中集約節(jié)約用地，要求通過(guò)對(duì)所謂城市低效用地的改造來(lái)達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。其實(shí)，所謂城市低效用地上面有著密集的建筑，拆遷重建的成本高達(dá)數(shù)百萬(wàn)元/畝，為節(jié)約土地，搞成如此天價(jià)的代價(jià)，在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然不夠，建筑強(qiáng)度仍然不足的情況下面，就不只是資源浪費(fèi)，而且是不可理喻。中國(guó)的寶貴資源應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展高科技，而不是在保護(hù)耕地的名義下面被白白浪費(fèi)。中國(guó)土地上附著的價(jià)值來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展，唯有繼續(xù)以土地支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展高新科技，中國(guó)才有希望走出中等收入陷阱。

　　最近這些年，在保護(hù)耕地這一語(yǔ)境下面，在土地上的浪費(fèi)了巨額資源，似乎整個(gè)中國(guó)能否走出中等收入陷阱，由世界體系邊緣國(guó)家變成世界體系中心國(guó)家，關(guān)鍵只在于中國(guó)少了那么1~2億畝耕地，以至于我們?yōu)榱吮Ｗo(hù)耕地而極大地浪費(fèi)了本來(lái)應(yīng)有用于科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的資源。這是在是誤會(huì)了當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段的主要矛盾?。?br />