從倫敦和長沙案例看“合作生產(chǎn)”模式如何助力社區(qū)實(shí)踐

Research on the Community Co-Production Practices: A Case Study of London and Changsha

近年，公共管理領(lǐng)域的“合作生產(chǎn)”（co-production，又稱“共同生產(chǎn)”）模式逐漸興起。這一概念由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆提出。她認(rèn)為，不管是權(quán)力集中的單中心結(jié)構(gòu)，還是自由的市場化方式，都可能無法兼顧效率與公平；政府只有借助社會(huì)力量推動(dòng)合作生產(chǎn)，才能利用有限的財(cái)政開支來滿足不斷增長的服務(wù)需求。^[1]

合作生產(chǎn)也是國際公共管理范式從福利國家時(shí)代的“公共行政”（Public Administration）向新自由主義思潮下的“新公共管理”（New Public Management）和“新公共治理”（New Public Governance）演進(jìn)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)向^[2]~[4]。合作生產(chǎn)注重實(shí)施公共服務(wù)及后續(xù)管理過程中的公眾參與，因此也引發(fā)了城鄉(xiāng)規(guī)劃研究者的關(guān)注，特別是在涉及不同利益相關(guān)者的城市治理與社區(qū)規(guī)劃領(lǐng)域^[5]。

合作生產(chǎn)即是將政府（服務(wù)提供者）和公民（服務(wù)使用者）共同的投入轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品與服務(wù)的過程^[6][7]，這一概念的核心內(nèi)涵包括：

1）“合作”，即多主體之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

2）“公民主體性”，即在保障各項(xiàng)權(quán)利的前提下，不斷提升公民的社區(qū)意識(shí)與參與能力[14]。

3）“生產(chǎn)”，不僅涉及早期研究中聚焦的服務(wù)實(shí)施過程，還應(yīng)涵蓋公共服務(wù)的整個(gè)發(fā)生階段，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、資助、管理、實(shí)施、監(jiān)督與評(píng)估等環(huán)節(jié)／階段^[8]。

4）“結(jié)果”，即合作生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)獲得產(chǎn)出與影響。

5）“制度化”，即從非正式的集體行動(dòng)轉(zhuǎn)向有組織的、長效穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)①，形成明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證有效負(fù)責(zé)的政府角色，并提升公眾的責(zé)任感和公民意識(shí)^[9][10]。

社區(qū)作為城市治理的基本單元，為公眾直接參與公共事務(wù)提供了機(jī)會(huì)。社區(qū)規(guī)劃的參與式實(shí)踐與合作生產(chǎn)理念關(guān)系密切。社區(qū)規(guī)劃的參與式實(shí)踐與合作生產(chǎn)理念關(guān)系密切。一方面，社區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)公共部門、第三部門，以及社區(qū)居民在共創(chuàng)美好社區(qū)實(shí)踐中的投入，重視空間營建與社會(huì)治理的協(xié)同^[11][12]。另一方面，合作生產(chǎn)致力于將居民引入公共服務(wù)或事務(wù)的共同行動(dòng)中，以“建立一個(gè)強(qiáng)大、有韌性且相互支持的社區(qū)”為目標(biāo)^[13]。

不同發(fā)展語境下的社區(qū)參與實(shí)踐有著不同的特點(diǎn)。國外實(shí)踐普遍主張通過合作生產(chǎn)改善公共“軟”服務(wù)，創(chuàng)造人人參與、共享的包容社區(qū)^[14][15]。與此同時(shí)，近年來中國實(shí)踐推行的模式主要以物質(zhì)空間設(shè)計(jì)和改造為抓手，以居民為主體，通過切實(shí)的參與式行動(dòng)形成社區(qū)共識(shí)、共建美好家園^[16]。

本文以英國倫敦巴金－達(dá)格納姆區(qū)和中國長沙市豐泉古井社區(qū)為研究案例展開分析。

倫敦巴金－達(dá)格納姆區(qū)合作生產(chǎn)實(shí)踐

巴金－達(dá)格納姆區(qū)位于英國倫敦東部，人口21.2萬②，面積約36.09km2。復(fù)雜多元的人口結(jié)構(gòu)和高比例的低收入群體使得該地區(qū)就業(yè)率和教育水平較低，無家可歸者比例及犯罪率居高不下。

為了提升社區(qū)參與活動(dòng)的包容性，區(qū)議會(huì)以賦能居民、重塑社區(qū)凝聚力為目標(biāo)，提出了名為“每人每天行動(dòng)”（Every One Every Day）的合作生產(chǎn)倡議，主要實(shí)踐包括：

^{倫敦巴金－達(dá)格納姆區(qū)合作生產(chǎn)：1）建設(shè)由居民主導(dǎo)的、集合了大量本地創(chuàng)意項(xiàng)目的“參與式生態(tài)系統(tǒng)”；2）打造使項(xiàng)目順利開展的“支撐體系”；3）基于以上兩大體系，形成“每人每天行動(dòng)”的9個(gè)階段。?  趙群薈，周愷}

參與式生態(tài)系統(tǒng)

參與式生態(tài)系統(tǒng)是以項(xiàng)目和居民為節(jié)點(diǎn)，通過人與項(xiàng)目、項(xiàng)目與項(xiàng)目、人與人之間的聯(lián)系形成的網(wǎng)絡(luò)，支持居民主導(dǎo)并不斷發(fā)起、實(shí)施創(chuàng)意項(xiàng)目（表1）。此外，“每人每天行動(dòng)”設(shè)計(jì)了一套完整的項(xiàng)目評(píng)估體系，通過一系列和居民切身幸福相關(guān)的定量指標(biāo)與定性指標(biāo)來驗(yàn)證該模式的發(fā)展?jié)摿Γ再Y切實(shí)有效地構(gòu)建一個(gè)大型的參與式生態(tài)系統(tǒng)。

^{項(xiàng)目參考自文獻(xiàn)[17][18]}

支撐體系

支撐體系的主要作用是推動(dòng)參與式生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)合作生產(chǎn)項(xiàng)目的有效實(shí)施，由跨學(xué)科的專業(yè)團(tuán)隊(duì)和系列“基礎(chǔ)設(shè)施”構(gòu)成。專業(yè)團(tuán)隊(duì)包括運(yùn)營團(tuán)隊(duì)和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)團(tuán)隊(duì)。前者負(fù)責(zé)常規(guī)行政管理；后者則加入項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)行、研究和溝通等環(huán)節(jié)?！盎A(chǔ)設(shè)施”包括理念、資金、制度、數(shù)據(jù)等支持要素，也包括“每人每天”商店和“工作倉庫”等活動(dòng)空間③。

小結(jié)

巴金－達(dá)格納姆區(qū)的合作生產(chǎn)模式由政府政策支持、專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營、居民主動(dòng)生產(chǎn)共同構(gòu)成。廣泛的居民參與是項(xiàng)目的核心，依托支撐體系，他們從相對(duì)被動(dòng)的服務(wù)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献黜?xiàng)目的發(fā)起者與實(shí)施者，提出、設(shè)計(jì)、實(shí)施和評(píng)估這一系列創(chuàng)新項(xiàng)目，形成參與式生態(tài)系統(tǒng)，達(dá)到共同創(chuàng)造多元活力社區(qū)的目標(biāo)。

長沙豐泉古井社區(qū)的合作生產(chǎn)實(shí)踐

盡管中國尚未出現(xiàn)以“合作生產(chǎn)”為名的社區(qū)參與項(xiàng)目，但一些研究團(tuán)隊(duì)所開展的社區(qū)實(shí)踐已顯現(xiàn)出合作生產(chǎn)的元素。以長沙市豐泉古井社區(qū)為例，調(diào)查并分析了兒童友好社區(qū)共建中的合作生產(chǎn)行動(dòng)。

豐泉古井社區(qū)地處長沙市五一商圈，是長沙市古城街巷、古跡留存最集中的社區(qū)之一。社區(qū)面積1.29km2，共有居民約5 500人，流動(dòng)人口占70%，兒童約400人④。呈現(xiàn)出人口構(gòu)成復(fù)雜但發(fā)展極具活力的特征。2015年以來，社區(qū)黨委引入了長沙市共享家社區(qū)發(fā)展中心（后文簡稱“共享家團(tuán)隊(duì)”）、湖南大學(xué)兒童友好城市研究室等第三方團(tuán)隊(duì)，開展了一系列改善公共空間、提升社區(qū)歸屬感與凝聚力的參與式項(xiàng)目（表2）[19]。

^{根據(jù)湖南大學(xué)兒童友好城市研究室提供的資料整理}

^{豐泉古井社區(qū)的活動(dòng)場景。? 湖南大學(xué)建筑學(xué)院兒童友好城市研究室}

合作主體、生產(chǎn)階段與結(jié)果

該案例中的合作主體包括社區(qū)黨委、社區(qū)小學(xué)、高校、社會(huì)組織與社區(qū)居民。社區(qū)黨委和社區(qū)小學(xué)發(fā)揮動(dòng)員與宣傳作用、籌辦提供資金、及場地支持。高校和社會(huì)組織作為專業(yè)團(tuán)隊(duì)在專業(yè)服務(wù)方面發(fā)揮作用。

居民具體的“生產(chǎn)”行為包括：1）共同設(shè)計(jì)并實(shí)施空間改造方案；2）在專業(yè)團(tuán)隊(duì)的帶領(lǐng)下維護(hù)微空間?；顒?dòng)的許多創(chuàng)意來源于居民對(duì)社區(qū)的集體記憶與個(gè)人想法。這類實(shí)踐活動(dòng)對(duì)豐泉古井社區(qū)的影響是多維度的，既包括空間、服務(wù)這樣的有形產(chǎn)出，也包含對(duì)個(gè)人、組織與社會(huì)的影響。而“兒童友好”是這些活動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值核心，發(fā)展以兒童為關(guān)鍵主體的合作生產(chǎn)，具有促成良好的合作氛圍、帶動(dòng)其他居民廣泛參與、建設(shè)兒童友好型社區(qū)等現(xiàn)實(shí)意義。

小結(jié)

豐泉古井社區(qū)項(xiàng)目的后續(xù)管理維護(hù)仍需依賴居委會(huì)和高校團(tuán)隊(duì)，但這些力量主體的精力有限。社區(qū)公共空間作為公共財(cái)產(chǎn)，可持續(xù)運(yùn)行需制定更有效的、不受干擾的、權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)督與管理制度。隨著制度的完善及居民自主組織能力的提升，居民應(yīng)逐漸承擔(dān)某些項(xiàng)目的發(fā)起者和運(yùn)營者角色。

培育自組織力量：從“生產(chǎn)－消費(fèi)分離”到“作為消費(fèi)者的生產(chǎn)者”

社區(qū)合作生產(chǎn)過程的參與主體一般包括政策制定者、行政管理者、第三方團(tuán)隊(duì)和社區(qū)居民。在合作生產(chǎn)過程中，社區(qū)居民從“被動(dòng)接受”的消費(fèi)者成為了“作為消費(fèi)者的生產(chǎn)者”^[7]。而前三類專業(yè)人員的工作重點(diǎn)是為社區(qū)賦能。

諸多學(xué)者都從實(shí)踐中總結(jié)得出，重塑社區(qū)“自組織能力”是有效避免專業(yè)力量退出后社區(qū)實(shí)踐便難以為繼的關(guān)鍵。通過合作生產(chǎn)視角可以進(jìn)一步明晰居民在社區(qū)規(guī)劃中的定位，使其以合作生產(chǎn)者的角色發(fā)起或推動(dòng)某些行動(dòng)、創(chuàng)造并共享空間與服務(wù)。

實(shí)現(xiàn)行動(dòng)賦能：從參與“程序創(chuàng)新”到共謀“內(nèi)容創(chuàng)新”

在中國當(dāng)前的社區(qū)或街道微更新項(xiàng)目較好地實(shí)現(xiàn)了“程序創(chuàng)新”。但仍未實(shí)現(xiàn)以社區(qū)力量自主促進(jìn)新制度或新實(shí)踐的目標(biāo)。事實(shí)證明，合作生產(chǎn)注重提升和利用居民多個(gè)方面的能力，有利于推動(dòng)社區(qū)規(guī)劃的“內(nèi)容創(chuàng)新”。該理念減少了對(duì)專業(yè)部門等外部資源的依賴，為個(gè)人成長提供了社會(huì)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，這或許是當(dāng)前中國社區(qū)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)行動(dòng)賦能的可資借鑒之路。

倡導(dǎo)價(jià)值互融：包容公共價(jià)值與私人價(jià)值

真正意義的公共價(jià)值必須基于個(gè)體的價(jià)值訴求，并同時(shí)保障集體的共同價(jià)值。合作生產(chǎn)的目的是促進(jìn)多種類型利益價(jià)值的共同創(chuàng)造[7][20]。充分滿足居民的利己偏好有利于提高社區(qū)參與的成效。因此，合作生產(chǎn)引導(dǎo)下的社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐應(yīng)當(dāng)尊重個(gè)體的價(jià)值訴求，基于利己趨向來設(shè)計(jì)參與激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而不斷挖掘和培育居民的利他精神。

本研究分析的兩個(gè)社區(qū)案例都不同程度地體現(xiàn)了合作生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式。基于本文對(duì)合作生產(chǎn)引導(dǎo)下的社區(qū)規(guī)劃探討，“專業(yè)力量退出后難以為繼”“形式大于內(nèi)容”“志愿者困境”⑤是當(dāng)下中國社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐中急需突破的瓶頸。為彌合規(guī)劃理想與現(xiàn)實(shí)困境之間的鴻溝，合作生產(chǎn)引導(dǎo)下的社區(qū)規(guī)劃可以包容居民基于利己的價(jià)值取向，以“生產(chǎn)者”的身份投入空間生產(chǎn)，創(chuàng)造并共享切實(shí)的服務(wù)內(nèi)容。

^{① 阿努拉達(dá)·喬希和米克·摩爾將“制度化的合作生產(chǎn)”定義為：通過國家機(jī)構(gòu)和有組織的公民群體之間長期有效的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給。}

^{② 來源于英國國家統(tǒng)計(jì)局2018年的數(shù)據(jù)。}

^{③ 關(guān)于活動(dòng)空間的詳細(xì)場景請?jiān)L問 “participatorycity” 官方網(wǎng)站。}

^{④ 數(shù)據(jù)來源于中國社區(qū)網(wǎng)中“湖南省長沙市芙蓉區(qū)定王臺(tái)街道豐泉古井社區(qū)”的項(xiàng)目介紹頁。}

^{⑤  “志愿者困境”指集體活動(dòng)中的多名參與者，每人都面臨著犧牲個(gè)人的小部分利益或“搭便車”的選擇困境。在社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐中，確實(shí)很難要求人人或者大部分人都是關(guān)愛他人、熱心公共事務(wù)的奉獻(xiàn)者。}

^{特別感謝2018－2019年訪問塔夫茨大學(xué)期間，朱利安·阿吉曼教授在“共享城市”研究生課程中介紹的“合作生產(chǎn)”理論及提供的巴金－達(dá)格納姆區(qū)項(xiàng)目資料，對(duì)本文的研究選題有極大啟發(fā)。感謝湖南大學(xué)建筑學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃系沈瑤教授允許參與觀察、調(diào)研分析其團(tuán)隊(duì)的社區(qū)實(shí)踐活動(dòng)，并分享項(xiàng)目資料及個(gè)人知識(shí)。同時(shí)也感謝匿名審稿專家對(duì)本文的指導(dǎo)和建議。}

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