北京治堵難題:城市規(guī)劃"軟約束"?

專家指出，這些解決方案與10年前的解決方案并沒有大的區(qū)別。好的規(guī)劃很重要，比好的規(guī)劃更重要的是，它能否執(zhí)行下去。這才是關(guān)鍵?！　? 2月16日，北京市第12屆人民代表大會(huì)第2次會(huì)議，北京市民盼來了兩個(gè)交通解決方案，《北京交通發(fā)展綱要》和《北京城市總體規(guī)劃》。 　　堵車已經(jīng)成為北京城市發(fā)展的大患，此前，北京市交通管理部門曾承認(rèn)，北京當(dāng)前交通的根本問題為城市規(guī)劃問題。當(dāng)飽受塞車之苦的北京市民對(duì)這兩個(gè)被稱為“標(biāo)本兼治”的方案細(xì)細(xì)體味時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)其中的架構(gòu)有似曾相識(shí)之感。 　　“治標(biāo)”的發(fā)展綱要明確提出，有選擇地建設(shè)城市快速線、次干路和支路，加密城市路網(wǎng)，改善交通“微循環(huán)”，同時(shí)堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加大一系列重點(diǎn)地區(qū)的交通治理。 　　而“治本”的《北京城市總體規(guī)劃》則提出，將在去年北京市政府委托包括北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在內(nèi)的3家研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行的“北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略”的前期研究工作上，年內(nèi)完成方案。主旨是調(diào)整北京城市空間布局，變目前北京的“同心圓”格局為“兩軸——兩帶——多中心”城市空間新格局。 　　專家指出，這些解決方案與10年前的解決方案并沒有大的區(qū)別。好的規(guī)劃很重要，比好的規(guī)劃更重要的是，它能否執(zhí)行下去。這才是關(guān)鍵。 　　十年新城夢(mèng) 1993年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了北京市1991年至2010年城市總體規(guī)劃，提出要改變?nèi)丝谶^于集中在市區(qū)的狀況，大力向新區(qū)和衛(wèi)星城疏散人口，把整個(gè)城市規(guī)劃為一個(gè)中心大團(tuán)加上周邊10個(gè)邊緣集團(tuán)，再加上外圍的14個(gè)衛(wèi)星城的“新北京”城。 　　這個(gè)規(guī)劃與現(xiàn)在治“本”的“兩軸———兩帶———多中心”城市空間新格局面目仿佛。 　　然而，10年過去了，這些本應(yīng)該疏散人口市區(qū)人口交通壓力的新區(qū)和衛(wèi)星城發(fā)展得如何？ 　　我們可以看到，在北京的幾條高速路沿線分布著人口密度集中的回龍觀、通州、北苑、亦莊、大興黃村等。在這些區(qū)域，相當(dāng)一部分人的就業(yè)、購(gòu)物、居住、教育、娛樂等問題本應(yīng)能就地解決，但現(xiàn)在卻大都以居住為主，其他方面很難滿足。 　　而按照原來的規(guī)劃，建成這種被西方稱之為“睡城”的住宅區(qū)顯然并非初衷，應(yīng)為它用的許多土地多被開發(fā)商挪用建成利潤(rùn)高的居民住宅。在有著具體規(guī)劃的情況下，這種畸形的“新城”10年來一磚一瓦地在我們眼皮底下發(fā)展壯大起來。 　　“比如說望京小區(qū)，我們是把它當(dāng)作一座新興城市來規(guī)劃的，所以叫望京新城。只不過因?yàn)楹髞淼姆N種改變，‘新城’變成了現(xiàn)在的‘睡城’，沒有能夠?qū)崿F(xiàn)分擔(dān)城區(qū)功能的初衷?！北本┦幸?guī)劃委員會(huì)主任陳剛此前接受媒體采訪時(shí)曾說。 　　在這樣的居住中心和綜合功能區(qū)內(nèi)，居民們?nèi)匀恍枰L(zhǎng)距離出行到市區(qū)，交通源反而大大增加，加大了中心城區(qū)的壓力。 　　開發(fā)商的逐利導(dǎo)致違規(guī)建筑，被認(rèn)為是造成這種“睡城”的罪魁禍?zhǔn)住６晃粚＜腋嬖V記者，更重要的是政府并沒有做好配套措施，例如在實(shí)際中花大力氣引導(dǎo)一些職能部門和企業(yè)在這些地區(qū)落戶等。在通常情況下，一般的機(jī)構(gòu)不愿遷往這些地處偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺的地方。 　　規(guī)劃不等于執(zhí)行 北京市對(duì)此也有表態(tài)。日前王岐山在人代會(huì)上稱，只有政府職能部門帶頭出城，多中心的城市格局才能真正建立起來?！氨本┦袃?nèi)這塊大餅不能再攤下去了。要把它甩出去，向東南方向甩。政府職能部門也要帶頭甩到城外去?！? 　　另一位專家的說法是：1993版規(guī)劃中，中心大團(tuán)的吸引力太大，北京市中央地區(qū)功能過于集中，一組邊緣集團(tuán)的吸引力是不夠的。新城需要足夠的大，有足夠的吸引力，要類似于浦東之于浦西。 　　參加過“北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略”研究的中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院交通所副所長(zhǎng)趙杰對(duì)此有自己的看法。他認(rèn)為，城市的轉(zhuǎn)移不是政府的規(guī)劃或者政策說怎么樣就能怎么樣的，它與城市的發(fā)展階段有很大關(guān)系，城市要怎樣轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移多遠(yuǎn)、能夠轉(zhuǎn)移到什么樣，需要有一定的經(jīng)濟(jì)支持。 　　趙杰表示，以目前北京的發(fā)展?fàn)顩r，周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快，一出城區(qū)就基本很落后，很難在短時(shí)間里使城市形態(tài)發(fā)生大的改變，支撐起大的新城來，只能是大人帶小孩的模式，以四環(huán)內(nèi)為主城區(qū)，將四環(huán)現(xiàn)有的一些職能轉(zhuǎn)移出去一部分，單中心模式還會(huì)維持相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間；而且由于北京城市的輻射能力所限，這些轉(zhuǎn)移出的功能所形成的新城，離主城區(qū)的距離也不可能太遠(yuǎn)，不可能達(dá)到上海浦東新城那種地位。 　　對(duì)這個(gè)規(guī)劃在北京市的建設(shè)中到底能起多大的作用，趙杰亦持保守態(tài)度，他認(rèn)為，實(shí)際中的規(guī)劃執(zhí)行，往往是綜合了種種情況的。他特意提起，1993年版的規(guī)劃方案中，本來是提出城市要向東南方向發(fā)展，可是現(xiàn)在城市向南發(fā)展很少，南城在整個(gè)城市中處于落后狀態(tài)，而開發(fā)商和居民都看好城北，城北這幾年發(fā)展得很快；而且，在我國(guó)目前的決策機(jī)制下，規(guī)劃的執(zhí)行力是沒有保障的，一個(gè)政策指令就可以將它改變。 　　能否標(biāo)本兼治？ 　　這個(gè)被北京市政府稱為“標(biāo)本兼治”的交通解決方案，在國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所單連龍博士的專業(yè)測(cè)試下，就有可能發(fā)生不良反應(yīng)。 　　作為業(yè)內(nèi)學(xué)者，單連龍參加過幾次北京市交通部門組織的專家討論會(huì)。他認(rèn)為，按照北京市現(xiàn)在的軌道交通建設(shè)規(guī)劃，更多的是一個(gè)應(yīng)急的奧運(yùn)規(guī)劃，軌道交通還是集中在以向心圓為中心的主城區(qū)內(nèi)。 　　據(jù)媒體報(bào)道，北京市發(fā)改委主任丁向陽(yáng)表示，在新的“兩軸———兩帶———多中心”城市空間新格局下，北京將在未來幾年內(nèi)建設(shè)幾個(gè)適合50萬(wàn)以上人口居住、就業(yè)的新型城市。 　　果真如此的話，將可減輕中心區(qū)幾百萬(wàn)的人口交通壓力。而單連龍博士關(guān)心的是，現(xiàn)在北京無論是快速路還是軌道交通都仍是以中心城區(qū)為核心，中心城區(qū)的交通同時(shí)又因人口外移而可獲得更大緩解，可是這些新型城市之間及其與中心城市間的交通連接如何完成，北京市的交通規(guī)劃上可并沒有說明。每公里高達(dá)6億元的高額投資和有限的地下空間，都使軌道交通的路徑選擇需要慎重。而且雖說在目前北京快速發(fā)展的情況下，路修得多修得好更利于居民生活，但是在資金有限的情況下，投于此，便不能投于彼。 　　單連龍認(rèn)為，如果按照新的“兩軸———兩帶———多中心”城市空間新格局，交通的重點(diǎn)干線建設(shè)應(yīng)該是在組團(tuán)與組團(tuán)之間，而不是目前所規(guī)劃的以城市中心區(qū)為主的解決方案。這兩者之間存在一定的矛盾，如果解決不好，將來有可能形成新的不協(xié)調(diào)。 　　至于在四環(huán)外修建大型停車場(chǎng)的方案，單連龍亦持保守態(tài)度。他表示，此前，王岐山曾去過巴黎考查，巴黎采用的就是在市區(qū)邊緣建大型停車場(chǎng)，市內(nèi)主要依靠公共交通的方式。北京的這一方式借鑒了巴黎的做法。但他認(rèn)為，北京和巴黎是有區(qū)別的，例如巴黎的中心區(qū)一般沒有居住人口，而北京的四環(huán)內(nèi)還有大量的居住人口，限制四環(huán)外的車進(jìn)城，而四環(huán)內(nèi)的車可以自由出入的話，本身存在很大的不公平，而且目前市區(qū)內(nèi)的公共交通也不盡如人意。 　　趙杰則認(rèn)為這個(gè)“標(biāo)”和“本”兩者間的矛盾不大，因?yàn)樾碌某鞘兄行牟豢赡芎芸煨纬?，城市的主體結(jié)構(gòu)不可能太快發(fā)生變化，城市形態(tài)發(fā)生改變是一個(gè)比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。所以目前的治“標(biāo)”方案與今后的治“本”方案之間可以在漸進(jìn)中協(xié)調(diào)。