學者稱應將公墓納入城市發(fā)展規(guī)劃

　“清明時節(jié)雨紛紛，一問墓價欲斷魂”。每年清明時節(jié)，“天價墓地”、不斷攀高的殯葬服務費，都是公眾關注的焦點。而對“該用什么制度遏制殯葬業(yè)暴利”的討論，在清明結束后仍未散去。

　　“在殯葬領域，最引人關注的無疑是‘暴利’問題。”4月14日，北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍就表示，從她在黑龍江、貴州、上海三地的調研情況看，殯葬業(yè)“暴利”現(xiàn)象的確存在，“現(xiàn)有的《殯葬管理條例》，已經(jīng)無法適應遏制‘暴利’的現(xiàn)實需要?！?

　　火化率成“指標”

　　金錦萍指出，從1997年起施行的《殯葬管理條例》，圍繞著“推行火葬、改革土葬”進行，規(guī)定“火葬”是中國殯葬改革的長期方向?！暗牵@在現(xiàn)實中助推了片面追求火化率的傾向，對火葬區(qū)和非火葬區(qū)的劃分也‘一刀切’，而不考慮公眾的實際需要，間接提高了一些地區(qū)的殯葬成本。”

　　金錦萍指出，《殯葬管理條例》第2條說，積極地、有步驟地實行火葬，改革土葬?！胺蓻]有規(guī)定不加區(qū)分地強制推行火葬，但我在調研中發(fā)現(xiàn)，政府出于節(jié)約殯葬土地和木材、避免群體性衛(wèi)生事件等考慮。火化率在一些地方成了‘硬指標’。”她說，50%大致是平均數(shù)字，“結果可能是勞民傷財?！?

　　“由于火化與中國傳統(tǒng)的墓葬方式不吻合，強制推行火葬，并不一定能達到節(jié)約的目的?！苯疱\萍舉例指出，由于國人秉承“入土為安”的觀念，就算火化后，不少喪屬依然會選擇購置墓穴、棺材等來安放骨灰，導致殯葬成本“不降反升”。

　　“在另外一些人口稀少、綠林密集的偏遠地區(qū)，實行土葬本來更為合適?！苯疱\萍表示，但由于“一刀切”的火葬區(qū)域劃分體制，不僅無法做到“因地制宜”，特定情況下反而會給喪屬增加經(jīng)濟負擔?！拔以谫F州調研時遇到一個比較夸張的情況，一戶人家的親人死后被強制要求火葬，但最近的火葬場距離這家也有100多公里，來回路費、火葬費加起來，是得不償失的?！彼龔娬{，“類似的例子并不少見。”

　　喪葬用品、公墓是主要“暴利點”

　　金錦萍的調研結果顯示，殯葬業(yè)“暴利”現(xiàn)象的確存在，但不同環(huán)節(jié)的利潤不能“一概而論”。“大體來看，喪葬用品、服務中介、公墓是主要的‘暴利’環(huán)節(jié)。”她說。

　　我國《殯葬管理條例》中并沒有關于“殯葬價格”控制的條文，但根據(jù)《中華人民共和國價格法》，殯葬作為公益性服務實行政府指導價。在現(xiàn)實中，包括遺體接運、冷藏、火化、骨灰寄存等的基本“殯”類服務，一般實行政府定價；喪葬用品、墓地等“葬”類服務，則屬于選擇性服務，實行政府指導價或市場調節(jié)價。

　　“從遺體處理環(huán)節(jié)來看，在殯儀館、火葬場，由于政府通常有價格限制，所以三個調研地點的結果顯示，火化環(huán)節(jié)基本不存在‘暴利’問題。在一些殯儀館，由于常常承擔著非正常死亡遺體的冷藏、寄存等高額‘非常規(guī)’成本，甚至是虧損的。”金錦萍表示。

　　“在殯葬用品、殯儀服務中介和殯儀筵席等市場化占主流的環(huán)節(jié)，‘暴利’現(xiàn)象的確存在?！苯疱\萍指出，盡管她在調研中發(fā)現(xiàn)，基本“殯”類喪葬費用每人平均約1000元即可涵蓋，但由于喪屬在辦理此類消費時有非理性、快速性、剛性的特點，因此商家容易利用信息不對稱、喪屬“孝心”等因素，形成哀樂花圈、壽衣靈柩、墓地靈塔等非必要服務的虛高價格，讓喪屬為“暴利”部分埋單。

　　“從入葬的公墓環(huán)節(jié)看，由于國家限制這部分用地，公墓成為壟斷性稀缺資源；另一方面，公墓經(jīng)營、管理的成本又相對低廉，從而形成超高差價，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展嚴重失衡?！彼榻B。

　　民政部中國殯葬協(xié)會專家委員會王國華副主席指出，這部分公墓多數(shù)由民政部門轉包給私人經(jīng)營管理，由私人從中推高墓價，而民政部門以收取管理費的方式，參與“分紅”。

　　金錦萍介紹，還有一部分人，可以通過其他手段拿到土地，進行營利性開發(fā)并哄抬墓價，催生“天價墓”。當“死墓危機”到來時，賺得盆滿缽滿的投資者早已“抽身而退”。“這部分不僅是‘暴利’，而且是無社會價值的、純私人化的‘暴利’?！?

　　行業(yè)壟斷、規(guī)范缺失讓人“死得沒尊嚴”

　　針對殯葬業(yè)“暴利”現(xiàn)象，金錦萍指出，在現(xiàn)有的《殯葬管理條例》、《公墓管理暫行辦法》等法規(guī)下，殯葬管理體制“政事不分”，“民政部門既是裁判又是運動員”的現(xiàn)象嚴重，加上行業(yè)準入和自律規(guī)范缺失，不僅讓人“死不起”，還令人“死得沒尊嚴”。

　　“《殯葬管理條例》雖然并不限制民間資本進入殯葬業(yè)，甚至利用外資建立殯儀設施都是允許的。但在現(xiàn)實中，民政部門對推進這一領域的市場化和自由競爭并不積極，民政部門仍然是殯葬業(yè)的經(jīng)營主體?！彼硎尽?

　　據(jù)悉，《殯葬管理條例》授予了民政部門在殯葬服務領域的行政審批權，但一些地方民政部門將“準入審批權”轉化為“經(jīng)營獨占權”，殯儀館和民政部門長期職能不分，“一套人馬幾塊牌子”。利用壟斷的火化權進行捆綁搭售、賺取“暴利”之舉也就屢禁不止。

　　金錦萍還表示，殯葬業(yè)從死亡、入葬到祭奠，都應該視作一種服務行為。“但當前法律缺乏對這種服務行為的規(guī)范。不僅殯葬從業(yè)人員的資質缺乏管理，殯葬‘黑中介’仍是立法空白，殯葬行業(yè)的自律也得不到立法支撐?！?

　　金錦萍指出，在行業(yè)壟斷下，諸如殯儀館等基本服務設施遠遠不能滿足社會公眾的需要。殯儀館“又貴又難訂”、儀式“草率粗疏”等現(xiàn)象風行，令喪屬感到親人“死得沒尊嚴”。 “政府可以引導節(jié)約辦喪事，但問題在于，設施缺乏、服務質量差，令喪屬感覺到缺乏對逝者的基本尊重。所以，有時寧愿選擇價格高昂的殯葬方式，讓親人走得體面些?！?

　　此外，由于多數(shù)殯儀館屬事業(yè)單位，沒有財政撥款，自負盈虧，而民營的喪葬禮儀公司對殯儀館的生存造成了巨大沖擊。二者間糾紛不斷，也讓本該莊重肅穆的殯葬場合變得“很鬧心”。

　　應盡快出臺《殯葬法》

　　“殯葬業(yè)屬于社會公共服務事業(yè)，‘暴利’現(xiàn)象彰顯行業(yè)法規(guī)滯后。”金錦萍表示，盡快制訂和出臺法律位階更高的《殯葬法》，構建一套非營利性占主導、經(jīng)營主體多元、可操作性強的殯葬法律體系，是遏制“暴利”的長遠舉措。

　　“《殯葬管理條例》屬于行政法規(guī)，立法等級過低，與《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等上位法也不能很好地銜接，因此需要以《殯葬法》的形式提高其立法層級，既有利于民政部門對殯葬業(yè)的長遠監(jiān)管，也能落實對人權更好的保護?！彼f。

　　她建議，殯葬立法要綜合考慮文化傳統(tǒng)、風俗習慣等因素，并非需要政府“全包全攬”，可由市場選擇。政府對營利和非營利的需要有不同的制度支持，加強監(jiān)管，使其各得其所。

　　專家反思高價墓地：莫把墓地當成房地產

　　在殯葬業(yè)的“暴利鏈”中，公墓墓穴費用是一個主要“暴利點”。在一些城市，動輒數(shù)萬元、數(shù)十萬元的墓地價格已遠遠超過房地產的價格水平，令不少百姓發(fā)出“死不起”的慨嘆。

　　4月14日，北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍分析高價墓地現(xiàn)象表示：“公墓是伴隨城市化進程出現(xiàn)的，是城市必要基礎設施的一部分。但目前，政府還將它看作‘過渡性設施’，套用經(jīng)營房地產的方式管理墓地?！苯疱\萍認為，這是出現(xiàn)高價墓地的根本原因，因此讓公墓回歸“基礎設施”本色是遏制其“暴利”的根本途徑。

　　據(jù)金錦萍介紹，當前雖然有《公墓管理暫行辦法》等法律規(guī)定，但政府對公墓性質的認識長期“錯位”，沒有將公墓納入城市發(fā)展規(guī)劃當中?！坝捎诨静慌褂玫?，公眾需求難以得到充分滿足?！彼f，“加上土地供應方面非常不規(guī)范，現(xiàn)實中公墓用地的情況比較混亂，有70年使用年限的，有集體土地、林地和其他用地的，容易讓人產生‘過了這村沒這店’的感覺，客觀上也催生了哄抬墓地價格等投機行為?！?

　　“如果把公墓看作基礎設施，那么就應該總體上保證它的公益性，而非經(jīng)營性。政府應該以‘劃撥’而不是‘出讓’的方式，保證這部分土地供給，而不以賺取出讓金為目的?！彼ㄗh，政府應該把公墓看作城市“基礎設施”，按照福利事業(yè)用地的情況劃撥這部分土地，以提高對墓地的土地供給，只收取可供維持基本管理開支的費用即可，“降低公墓的成本價”。

　　金錦萍同時強調，保證公墓的公益性并不意味著排斥營利性公墓，而應該交給市場自由選擇?！暗?，國家應該在政策方面對二者有不同的制度安排，向非營利性公墓傾斜?！?

　　“倡導公墓納入城市規(guī)劃，也不意味著大張旗鼓地擴大公墓面積。只要測算出能夠滿足80～100年基本需要的用地面積，再配合‘可循環(huán)使用’的理念倡導，應該基本能夠解決公墓的持續(xù)使用問題。”

　　此外，金錦萍認為公墓作為“基礎設施”，長期來看還應發(fā)揮“城市公共空間”的作用。“公墓本應是懷念先人、傳承文化的載體，是體驗一個城市歷史氛圍的重要場地?！彼岢?，未來中國的公墓也可以效仿國外，向園林化、生態(tài)化發(fā)展，使公墓具有文化功能。“這需要政府的用心規(guī)劃、監(jiān)管和長期的文化引導。”