推進長江經(jīng)濟帶開發(fā)中的濕地保護

　　編者按

　　加強長江經(jīng)濟帶的濕地保護，是貫徹中央推進生態(tài)文明建設(shè)的一個重要舉措。由于人口密度大、開發(fā)強度高等多種原因，長江經(jīng)濟帶濕地保護正面臨著濕地面積萎縮、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物多樣性減少、水污染嚴重等嚴峻問題，長江經(jīng)濟帶的濕地保護亟待加強。為此，5月19日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，專門就此問題協(xié)商座談。現(xiàn)將有關(guān)發(fā)言摘登如下。


　　由于濕地面積減少、功能退化、污染嚴重，導(dǎo)致生物多樣性大幅下降，給生物安全帶來嚴重威脅。

　　實踐證明，物種的瀕危和滅絕，是生態(tài)環(huán)境惡化的明顯信號，也是環(huán)境破壞的直接后果。為此，建議：

　　一、加強宣傳教育。全面落實中央關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的意見，努力提高全民生態(tài)文明意識。要徹底破除將保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展對立起來的觀念，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念。要讓全民深刻認識到濕地和森林、海洋都是地球上最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，破壞濕地就是破壞人類自身生存的根基。

　　二、加快立法?，F(xiàn)有法律法規(guī)盡管有濕地保護內(nèi)容，但存在兩個問題：一是法律條文分散在資源管理和環(huán)境保護部門單行法規(guī)中，有的條文還互相矛盾。二是條文內(nèi)容是從濕地單一要素出發(fā)的，沒有從濕地生態(tài)系統(tǒng)整體保護角度出發(fā)。在國家層面沒有專門濕地保護法規(guī)，因此保護工作缺乏足夠法律支持。

　　三、在國家土地利用類型劃分中，單獨劃分“生態(tài)用地”，把濕地作為其重要組成部分。

　　四、要編制“十三五”濕地保護規(guī)劃，對長江經(jīng)濟帶濕地保護作出細規(guī)。在主題功能區(qū)劃修編中，把所有重要濕地納入主題功能區(qū)的禁止開發(fā)區(qū)范圍。




　　鄱陽湖是中國最大的淡水湖泊，也是中國唯一加入世界生命湖泊網(wǎng)的湖泊和國際重要生態(tài)濕地。每年，在鄱陽湖越冬的水鳥10萬只，特別是白鶴數(shù)量最高達4000余只，東方白鸛數(shù)量最高達2800余只，分別占全球總量的98%和85%，是國際公認的“珍禽王國”和“候鳥樂園”。因此，保護好鄱陽湖濕地，不僅關(guān)系江西省經(jīng)濟社會發(fā)展，還關(guān)系長江經(jīng)濟帶建設(shè)。為此，建議：

　　一、加強頂層設(shè)計。一是立法保護。建議國家層面盡快出臺濕地保護條例，明確濕地“生態(tài)用地”性質(zhì)，劃定濕地保護“紅線”。統(tǒng)籌相關(guān)部門法規(guī)并明確責任主體，強化全社會濕地保護意識。二是規(guī)劃先行。制定長江經(jīng)濟帶濕地保護“十三五”規(guī)劃，對鄱陽湖等重要濕地加大項目經(jīng)費投入。三是科技支撐。建立全流域監(jiān)控管理平臺，實時管理濕地水質(zhì)，實時監(jiān)控破壞行為。

　　二、創(chuàng)新體制機制。一是建立濕地生態(tài)補償機制。設(shè)立長江濕地生態(tài)補償資金。探索多渠道融資機制，吸引社會資本進入濕地保護項目。二是建立長江流域控制性水庫群聯(lián)合調(diào)度機制，通過調(diào)節(jié)儲水量，自然恢復(fù)湖庫生態(tài)。三是建立濕地生態(tài)考評機制。強化濕地保護行政問責。

　　三、積極改善沿湖數(shù)百萬居民生產(chǎn)生活用水條件，有效增加濕地面積，保護候鳥棲息地，從根本上控制血吸蟲病傳播，提高生態(tài)、社會、經(jīng)濟等綜合效益。




　　長江流域濕地生態(tài)健康關(guān)乎流域民生福祉，如果不能很好地保護，必將影響長江流域濕地自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性。為此，建議：

　　一、保證《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》得到正確執(zhí)行。一是把好環(huán)評關(guān)。在環(huán)評中加重濕地生態(tài)影響和濕地生物多樣性影響評估的分量。環(huán)保部門應(yīng)主動與農(nóng)、林、水等部門合作，環(huán)評審批要依法充分吸收各部門意見。二是把好建設(shè)項目工程措施“綠色”技術(shù)應(yīng)用關(guān)。三是嚴控自然濕地用途轉(zhuǎn)換關(guān)。要禁止將自然濕地作為未利用地開發(fā)和轉(zhuǎn)換用途，要嚴守自然濕地生態(tài)保護紅線。四是把好生態(tài)恢復(fù)技術(shù)路線關(guān)。濕地生態(tài)修復(fù)必須遵循科學(xué)規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)管理基本準則，對具體的濕地生態(tài)保護與修復(fù)項目制定技術(shù)路線，建立科技支撐保障機制。

　　二、強化長江流域濕地生態(tài)保護責任擔當?shù)囊庾R與制度。首先各級政府必須有濕地生態(tài)保護責任的擔當意識與作為。其次公民、企業(yè)同樣負有相應(yīng)濕地保護的社會責任。

　　三、堅定不移推進濕地生態(tài)保護制度建設(shè)。一是濕地生態(tài)保護的立法路徑。制定濕地保護專門法律制度、法律或行政法規(guī)；全面清理修訂現(xiàn)行法律制度中對自然濕地生態(tài)具有破壞性、不可持續(xù)、風(fēng)險性的開發(fā)利用條款。二是濕地生態(tài)保護立法重點內(nèi)容。立法觀念與視角必須從權(quán)利分配轉(zhuǎn)為責任分配，確立國家濕地生態(tài)保護治理責任體系；程序法條應(yīng)重點明確濕地保護政府公務(wù)協(xié)作流程和法律責任，打通政府部門協(xié)作流程等。



　　目前，長江經(jīng)濟帶開發(fā)中的濕地保護工作雖取得初步成效，但面臨的問題仍十分嚴重。長期以來，由于不合理開發(fā)，湖區(qū)大規(guī)模圍湖造田、圍湖養(yǎng)魚、過度捕撈、非法獵鳥、污染排放等活動，導(dǎo)致濕地生態(tài)狀況堪憂。從目前情況看，建立濕地生態(tài)補償制度勢在必行。為此，建議：

　　一、建立縱向生態(tài)補償制度。將重點濕地生態(tài)功能縣列為國家重點生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付縣。從2008年起，中央財政建立了縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，到2014年，已覆蓋全國512個縣，轉(zhuǎn)移支付資金達480億元，但主要是對以森林生態(tài)功能為主的地方政府的補償，重點濕地生態(tài)功能縣均沒有納入國家重點生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付縣范圍，所以沒有得到相應(yīng)補償。

　　二、建立專項生態(tài)補償制度。一是對濕地保護權(quán)益人給予專項生態(tài)補償。目前，國家對生態(tài)公益林的專項生態(tài)補償已實行多年，標準已提高到每畝15元，對草地的專項生態(tài)補償也已開始，目前應(yīng)盡快出臺專項生態(tài)補償政策。二是設(shè)立并擴大常態(tài)化濕地保護補助、補償專項資金。建議對濕地保護管理機構(gòu)按濕地重要性、濕地面積、濕地保護成效給予補助和補償。

　　三是建立橫向生態(tài)補償制度。如長江三峽集團公司給予橫向生態(tài)補償。按照“誰受益、誰補償”，“誰受損、誰貢獻，補償誰”的原則，長江三峽集團公司應(yīng)該對下游濕地保護和生態(tài)改善給予橫向生態(tài)補償。



　　多年來，湖北省委、省政府建立健全了全省濕地保護體系，但濕地保護工作仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)：一是濕地面積萎縮、功能減退；二是濕地生物多樣性衰退趨勢明顯；三是濕地開墾圍墾、圍網(wǎng)養(yǎng)殖水體污染、泥沙淤積和水資源不合理利用現(xiàn)象依然存在；四是濕地保護投入嚴重不足，科技支撐體系尚不健全等等。為此，建議：

　　一、建議國家加快濕地保護立法。對重要濕地進行分級認定，實行濕地用途管制制度、征占用濕地行政許可制度、濕地破壞賠償制度等，依法開展?jié)竦乇Ｗo管理。

　　二、做好濕地規(guī)劃。建議將擬訂的8億畝濕地紅線在編制國家“十三五”濕地保護規(guī)劃中落地劃實。在重點濕地規(guī)劃建立濕地保護區(qū)和濕地公園，恢復(fù)濕地面積，改善濕地功能。

　　三、出臺濕地保護政策。比照退耕還林辦法，出臺退耕(漁)還濕政策；建立濕地生態(tài)效益補償機制；制訂“濕地資源恢復(fù)費”相關(guān)政策，從水電費等有關(guān)濕地資源利用收益中按比例安排濕地保護資金。

　　四、發(fā)展?jié)竦亟?jīng)濟。重點扶持一批示范濕地企業(yè)，大力發(fā)展水生生態(tài)種植業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。

　　五、加大對湖北濕地保護支持力度。建議國家在三峽工程、南水北調(diào)工程有關(guān)江河流域范圍的濕地生態(tài)效益補償?shù)确矫娼o予湖北重點傾斜；將江漢湖群、漢江中下游、三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)濕地生態(tài)保護與修復(fù)工程，洪湖、長湖、龍感湖、沉湖、梁子湖等大型湖泊退耕(漁)工程，江漢平原濕地與糧食安全工程等納入國家工程項目；將龍感湖濕地納入國家生態(tài)文明示范區(qū)。

　　六、調(diào)整相關(guān)管理體制。明確一個政府主管部門牽頭，建立分工負責協(xié)調(diào)機制，全面負責濕地管理事宜。



　　由于水資源開發(fā)利用方式的不合理以及缺乏統(tǒng)籌保護和管理，長江流域濕地正面臨湖泊數(shù)量減少、面積萎縮、江湖關(guān)系變化、水質(zhì)下降、生物多樣性銳減、整體功能退化等一系列問題。為此，建議：

　　一、構(gòu)建長江綠色生態(tài)廊道是長江經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展的重要保障。一是從生態(tài)文明建設(shè)全局看，構(gòu)建長江綠色生態(tài)廊道至關(guān)重要。二是從長江經(jīng)濟帶發(fā)展態(tài)勢看，構(gòu)建長江綠色生態(tài)廊道勢在必行。三是從長江水安全形勢看，構(gòu)建長江綠色生態(tài)廊道刻不容緩。

　　二、建立水生態(tài)補償長效機制是三江源水生態(tài)保護的現(xiàn)實需要。建議將三江源區(qū)列為國家水生態(tài)補償試點地區(qū)，盡快建立水生態(tài)專項補償機制，將水公共服務(wù)均等化納入水生態(tài)補償范疇，強化對三江源區(qū)水源涵養(yǎng)功能的保護與修復(fù)，實施三江源區(qū)和青海省兩個層次的系統(tǒng)補償，對于惠及三江源區(qū)、促進全國可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。



　　長江中游地區(qū)是長江經(jīng)濟帶的“脊梁”，也是發(fā)展的洼地，肩負著發(fā)展和保護的雙重壓力。長期以來，由于不合理的開發(fā)利用方式和缺乏統(tǒng)籌的保護和管理，長江中游濕地正面臨一系列問題：圍墾和改造導(dǎo)致濕地面積銳減，污染和富營養(yǎng)化使湖泊水質(zhì)下降，湖泊淤積加劇，資源不合理過度利用造成生物多樣性銳減。為此，建議：

　　一、編制長江中下游濕地生態(tài)補償總體規(guī)劃。建立權(quán)威、高效、規(guī)范的濕地生態(tài)資產(chǎn)評估規(guī)程，促進生態(tài)補償工作走向規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

　　二、制定完善國家濕地生態(tài)補償法規(guī)。建議制定出臺長江中下游濕地生態(tài)補償條例。

　　三、設(shè)立長江中下游濕地生態(tài)補償基金。建議建立長江中下游濕地生態(tài)補償基金。同時，積極完善生態(tài)補償?shù)耐度谫Y體系，探索并建立包括企業(yè)、公眾共同參與的多渠道投融資機制。

　　四、建立長江中游濕地生態(tài)補償協(xié)作機制。建議建立以政府為主導(dǎo)、全社會共同參與的長江中下游濕地生態(tài)補償協(xié)作機制，協(xié)商解決濕地生態(tài)補償?shù)闹卮髥栴}。



　　目前，國家和地方政府都非常重視長江流域濕地的保護，并取得顯著成績。但面積萎縮、物種減少和監(jiān)管不力等突出問題令人堪憂。為此，建議：

　　一、科學(xué)調(diào)控水利工程，破解濕地面積萎縮困局。建議深入研究三峽大壩和南水北調(diào)工程的運營問題，科學(xué)調(diào)控三峽庫區(qū)水位、南水北調(diào)水量，在基本滿足發(fā)電和調(diào)水要求的基礎(chǔ)上，充分考慮長江流域濕地生態(tài)保護的要求，統(tǒng)籌水利工程和濕地保護、兼顧經(jīng)濟開發(fā)和生態(tài)建設(shè)，努力破解長江流域水位下降困局，把濕地面積萎縮現(xiàn)象減到最低程度。

　　二、出臺濕地保護法，并因地制宜對癥下藥。我國濕地數(shù)量眾多、分布廣泛，在保護、恢復(fù)過程中面臨的問題和困難千差萬別。建議國家在出臺濕地保護法的基礎(chǔ)上，爭取對列入國家濕地保護名錄的重要濕地實行“一個濕地一部法律”，因地制宜對癥下藥，達到有效保護目的。如，湖南洞庭湖濕地、湖北洪湖濕地和海南東寨港紅樹林濕地在保護過程中要嚴禁工業(yè)污水、農(nóng)藥化肥、生活垃圾以及圍網(wǎng)養(yǎng)魚、填湖開發(fā)等對濕地的污染和破壞。洞庭湖要特別注意縮短枯水期以免威脅部分物種的生存；洪湖要嚴厲打擊“地籠”捕魚現(xiàn)象等；東寨港紅樹林要堅決杜絕林下養(yǎng)鴨以免危及紅樹自身的生命安全。




　　目前，由于人口密度大、開發(fā)強度高等多種原因，長江經(jīng)濟帶濕地保護面臨著許多嚴峻問題：濕地面積萎縮；生態(tài)系統(tǒng)退化；生物多樣性減少；蓄水調(diào)洪能力下降；水污染嚴重。而造成這類問題有多種原因：一是濕地法律地位缺失。二是濕地保護意識不強。三是濕地管理體制不順。四是保護措施相對滯后。

　　因此，加強長江經(jīng)濟帶濕地保護：一是需要加大保護力度。長江經(jīng)濟帶各省市要抓緊劃定并落實濕地紅線，采取各種措施加強自然濕地保護。實行濕地開發(fā)利用管制制度，嚴格禁止征占用重要濕地。把守住濕地紅線作為政績考核的硬指標。二是開展生態(tài)修復(fù)?？茖W(xué)編制全國濕地保護“十三五”規(guī)劃，啟動長江經(jīng)濟帶退耕還濕工程。優(yōu)化以三峽水庫為核心的長江控制性水庫調(diào)度模式，減少對中下游濕地的影響。三是加強法治建設(shè)。在《土地管理法》中設(shè)立生態(tài)用地類型并將濕地納入其中。出臺《濕地保護條例》。加大水污染防治、淡水養(yǎng)殖、漁業(yè)捕撈等法律的執(zhí)法力度。將重要濕地納入主體功能區(qū)規(guī)劃的禁止開發(fā)區(qū)。四是完善投入政策。起草下發(fā)以國務(wù)院名義加強濕地保護的通知，要求各級政府將濕地保護投入納入同級財政預(yù)算和固定資產(chǎn)投資計劃。建立長江經(jīng)濟帶橫向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)向保護地區(qū)進行補償。實施濕地生態(tài)補償試點，探索形成損害者賠償、受益者付費、保護者獲得補償?shù)倪\行機制。五是加強宣傳教育。在國家濕地公園和濕地自然保護區(qū)建成一批生態(tài)文明宣教基地，讓人民群眾有更多機會體驗濕地功能，主動參與濕地生態(tài)保護和恢復(fù)。




　　國家發(fā)改委在長江經(jīng)濟帶濕地保護與修復(fù)方面，已開展多項工作：一是將長江經(jīng)濟帶濕地保護與修復(fù)作為一項重要內(nèi)容寫入有關(guān)政策文件和規(guī)劃中。我委牽頭正在編制的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》對長江經(jīng)濟帶濕地保護與修復(fù)工作進行了細化和落實。二是加大了對長江經(jīng)濟帶濕地保護與修復(fù)的投入力度。2006年以來，累計安排中央預(yù)算內(nèi)投資26.3億元，其中安排長江經(jīng)濟帶10.5億元，重點支持了洞庭湖、鄱陽湖、三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)等重點區(qū)域濕地的綜合治理，先后實施了濕地類型自然保護區(qū)建設(shè)、濕地公園建設(shè)等方面182個項目。

　　進一步加強長江經(jīng)濟帶濕地保護與修復(fù)，需要采取更加有力的綜合性措施：

　　一是加強濕地保護力度。通過劃定濕地保護紅線、建立濕地用途管制制度、完善濕地保護管理體系、建立自然保護區(qū)和濕地公園等措施，加強濕地保護，特別是自然濕地保護，有效遏制住濕地面積萎縮的趨勢。二是推進濕地修復(fù)工作。積極推進太湖、巢湖、滇池、草海等重點區(qū)域和鳥類遷飛路線濕地的修復(fù)等。三是嚴格重大工程建設(shè)環(huán)境影響評價。協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系。四是加強部門間的協(xié)作配合。充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢，做到既各司其職，又形成合力，共同把長江濕地保護和恢復(fù)工作落到實處。

　　濕地被譽為“地球之腎”，我委在貫徹落實長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略時，將把濕地保護與恢復(fù)作為一項重要內(nèi)容，加以支持，保護好濕地生態(tài)系統(tǒng)，不斷增強其生態(tài)功能。我委會同有關(guān)部門正在推進生態(tài)保護與建設(shè)示范區(qū)實施工作，也將把長江經(jīng)濟帶濕地保護與恢復(fù)作為優(yōu)先領(lǐng)域加以推進。



　　為保障“長江經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略有效實施，切實發(fā)揮濕地對經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展的保障作用，我部主要開展了以下工作：

　　一是編制《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃(編制提綱)》，提出濕地保護相關(guān)措施工程。如“根據(jù)自然條件合理確定‘三退’范圍和面積，不斷擴大森林、草地、濕地面積”等濕地保護內(nèi)容。目前，編制提綱正在征求相關(guān)部委意見。

　　二是加強濕地自然保護區(qū)的建設(shè)和管理。“十一五”以來，在發(fā)展改革委和財政部的支持下，我部重點支持46個濕地自然保護區(qū)的保護與建設(shè)，共投入專項資金3.6億元。其中，包括位于長江經(jīng)濟帶的濕地自然保護區(qū)12個，專項資金1.2億元。

　　我部下一步打算：一是劃定生態(tài)保護紅線，強化國土空間合理開發(fā)與保護，正視濕地和濕地生態(tài)系統(tǒng)的重要服務(wù)功能，將濕地作為一種重要的“生態(tài)用地”加以保護，推進長江中下游濕地生態(tài)保護與修復(fù)，構(gòu)建生態(tài)安全屏障。二是加強濕地自然保護區(qū)管理，加強對涉及濕地自然保護區(qū)建設(shè)項目的管理，嚴格生態(tài)準入；嚴厲查處隨意開墾濕地、污染破壞濕地的違法行為，利用“天地一體化”的衛(wèi)星遙感監(jiān)控體系，強化對濕地自然保護區(qū)的監(jiān)督檢查；加強并嚴格控制對濕地自然保護區(qū)范圍與功能區(qū)劃調(diào)整的管理，確保我國自然濕地面積維持穩(wěn)定。



　　各位委員的發(fā)言讓我很受啟發(fā)，我們將認真研究各位委員提出的意見和建議。

　　近年來，水利部門在保護長江流域濕地中開展了以下工作：一是把長江流域濕地保護納入長江流域綜合規(guī)劃。該規(guī)劃已經(jīng)在2012年得到國務(wù)院批復(fù)。二是按照規(guī)劃，實施了一些湖泊周邊濕地的恢復(fù)和重建。比如，在東太湖治理中，合理布置緩沖地帶，恢復(fù)自然濕地生態(tài)系統(tǒng)。三是對湖泊濕地實施了人工補水。比如，引長江對太湖補水、引牛欄江對滇池補水等。四是開展了三峽水利樞紐的生態(tài)調(diào)度。為應(yīng)對長江口咸潮入侵，實施了“壓咸潮”調(diào)度；為滿足長江四大家魚自然繁殖的需要，實施了生態(tài)調(diào)度。

　　下一步，水利部門還將為保護長江流域濕地開展以下工作：一是編制長江岸線利用管理規(guī)劃和湖泊管理與保護規(guī)劃，實現(xiàn)水域不萎縮、功能不衰減、生態(tài)不惡化。二是建設(shè)連接江河湖庫的水網(wǎng)連通工程，維持江湖連通性。三是進行以三峽水利樞紐為中心的長江上中游地區(qū)水庫群的聯(lián)合調(diào)度，將把濕地生態(tài)系統(tǒng)用水列為主要內(nèi)容和目標。



　　幾個世紀以來，受自然裁彎及人工裁彎的綜合影響，長江中游下荊江河道周邊最終形成了長江故道群濕地，包括天鵝洲、黑瓦屋等。目前故道群濕地保護上存在幾個問題：一是保護面積偏小，管理體制存在分歧；二是區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量快速增加，環(huán)境惡化；三是生態(tài)用水與生產(chǎn)生活用水矛盾突出；四是漁業(yè)資源過度開發(fā)，生物多樣性下降。為此，建議：

　　一、加快濕地保護區(qū)建設(shè)、規(guī)范濕地保護管理體制。建議將天鵝洲故道和黑瓦屋故道聯(lián)系起來，形成一個以保護珍稀瀕危物種及其棲息地生境為重點的“天鵝洲故道濕地自然保護區(qū)”，擴大現(xiàn)有濕地保護區(qū)面積，劃定并嚴守生態(tài)紅線。

　　二、采取措施，控制各大小洲灘和邊灘的人為活動。提高故道濕地周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平。對故道濕地內(nèi)部及周邊灘涂區(qū)域的工業(yè)和生活污水回收處理、達標排放，杜絕現(xiàn)有洲灘邊灘農(nóng)業(yè)開發(fā)，擴大麋鹿及珍惜鳥類棲息范圍，逐步恢復(fù)自然濕地植被。

　　三、實施濕地生態(tài)補償機制，轉(zhuǎn)變故道群濕地的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式，采取措施對故道內(nèi)漁業(yè)活動進行嚴格規(guī)范，制定和實施合理有效的生態(tài)補償標準，引導(dǎo)專業(yè)漁民上岸，并對上岸漁民提供轉(zhuǎn)產(chǎn)培訓(xùn)和替代產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)基金支持。利用生態(tài)補償機制幫助濕地所在地在不破壞并有利于故道群濕地原有生態(tài)自然系統(tǒng)的前提下發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)經(jīng)濟，為漁民提供旅游服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，減輕人類經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境的壓力。

　　四、實施江湖連通工程，系統(tǒng)勘測規(guī)劃，慎重科學(xué)決策，疏浚故道水系，提高濕地代償、自償能力、自救能力和汛期調(diào)洪能力，恢復(fù)濕地生態(tài)功能。



　　長江經(jīng)濟帶濕地保護應(yīng)有全局觀和系統(tǒng)觀。一是應(yīng)科學(xué)認識長江干流以及主要支流水沙泥新的平衡規(guī)律，并在掌握規(guī)律的基礎(chǔ)上重新制定長江沿岸濕地的保護方案。二是系統(tǒng)把握流域資源、社會經(jīng)濟條件的變化，對長江上中游進行一體規(guī)劃，重新塑造長江流域河湖海的平衡關(guān)系。三是把近期和中長期觀測結(jié)合起來，認識全球變化差異性對長江流域的環(huán)境影響。應(yīng)充分考慮長江流域南北、上中下游不屬于一個氣候帶的特殊性，統(tǒng)籌規(guī)劃濕地保護問題。四是綜合考慮自然和人文要素。長江中上游區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差異較大，進行長江流域保護，要把地方、省、國家的多級保護體系建立起來，要有系統(tǒng)觀和全局觀。在此基礎(chǔ)上，建議采用類似三江源濕地保護工程等流域性整體保護的做法，啟動和實施“長江中下游濕地保護工程”。

　　截至目前，我們對長江中下游濕地現(xiàn)狀，長江中下游濕地類型、數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)域分布等了解不夠詳盡。建議一是設(shè)立國家重大專項，對長江流域濕地進行系統(tǒng)性普查，先把“家底”摸清楚；二是降低漁業(yè)捕撈強度；三是加強長江中下游濕地動態(tài)監(jiān)測，為濕地保護和恢復(fù)提供科技支撐；四是建立濕地保護問責制度，保證濕地保護工程順利實施。



　　經(jīng)過多年的發(fā)展，長江經(jīng)濟帶目前覆蓋了全國40%以上的人口和生產(chǎn)總值，是我國綜合實力最強的區(qū)域之一。同時，長江流域的一些無序開發(fā)活動給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重影響，尤其是濕地保護面臨嚴峻形勢。

　　一、對長江經(jīng)濟帶濕地保護的幾點認識。一是要正確認識長江經(jīng)濟帶開發(fā)戰(zhàn)略與濕地保護的辯證關(guān)系，既要實施經(jīng)濟帶開發(fā)又要依法保護濕地，把濕地良好的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟效益結(jié)合起來。二是濕地保護規(guī)劃要先行，要把濕地開發(fā)和保護納入長江經(jīng)濟帶發(fā)展總體規(guī)劃。三是國家要加大政策支持力度，適時出臺相應(yīng)濕地保護投融資政策，并建立相應(yīng)補償機制。四是長江濕地保護開發(fā)任重道遠。濕地保護投資欠賬多、缺口大，建議國家加大支持力度。加大政府支持的同時也要用市場化方式解決相關(guān)問題。

　　二、對長江經(jīng)濟帶濕地保護的幾點建議：一是加強項目建設(shè)?？梢?guī)劃濕地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，結(jié)合棚戶區(qū)改造、旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)化等規(guī)劃濕地項目，建設(shè)濕地公園等。二是加強法人主體建設(shè)。成立政府類投融資平臺開發(fā)建設(shè)純公益性濕地項目，引導(dǎo)企業(yè)類投資主體，投資排污、垃圾處理、旅游等項目；組建混合類項目法人，由政府和企業(yè)聯(lián)合投資濕地項目等。三是加強信用建設(shè)。國家和各級政府應(yīng)明確一定財政資金支持，建議利用這些政策和財政資金并預(yù)期未來投入資金，將其轉(zhuǎn)化為資本投入或財政補貼或財政擔保，為濕地項目增信等。四是加強投融資推動。建議國家在“十三五”規(guī)劃中明確鼓勵金融機構(gòu)對濕地項目進行優(yōu)惠融資支持；建立環(huán)境保護開發(fā)基金，發(fā)行濕地保護與開發(fā)專項債券，定向用于濕地項目；建立重大項目相對應(yīng)的生態(tài)補償機制，在項目立項時就擬定投產(chǎn)效益中提取適當比例資金，專項用于濕地保護。



　　香港早在上世紀70年代，為應(yīng)付人口激增的需求，政府計劃在擁有南中國第二大濕地的天水圍地區(qū)建造新市鎮(zhèn)，但同時也劃出近100公頃土地作為生態(tài)保護區(qū)，立法嚴格保護，任何污水與垃圾倒入該區(qū)將遭到刑事檢控。該保護區(qū)即現(xiàn)在的香港濕地公園。目前，公園已成為生態(tài)保護教育中心，也是熱門旅游景點。經(jīng)過多年努力，公園已成為候鳥南北遷移的一個主要?？繀^(qū)。

　　長江經(jīng)濟帶濕地保護關(guān)系人民福祉，也關(guān)乎子孫后代未來。對此，談幾點思考：

　　一、政府帶頭。各地政府應(yīng)改變一味追求GDP的心態(tài)，要堅持全面、可持續(xù)發(fā)展的理念。二、法治要先行。應(yīng)切實加強法制觀念，盡快出臺有關(guān)濕地、江河、湖泊的一系列環(huán)境法律。三、政府資金支持。一些城郊農(nóng)村地區(qū)常因污水隨意排放、垃圾成堆而造成環(huán)境破壞。由于基層縣、鄉(xiāng)政府財力有限，缺乏資金投建污水及垃圾處理設(shè)施，希望中央和省級政府予以支持。四、環(huán)保要與群眾生產(chǎn)適度結(jié)合。環(huán)保不能單靠政府，也需要群眾積極配合，應(yīng)調(diào)動群眾自覺參與環(huán)保的積極性。五、加強社會道德教育，形成良好公民責任意識。



　　在推動長江經(jīng)濟帶建設(shè)的同時，要加強長江水環(huán)境與生態(tài)環(huán)境保護，必須在戰(zhàn)略規(guī)劃階段高度重視、科學(xué)規(guī)劃。

　　目前，長江經(jīng)濟帶存在的主要生態(tài)環(huán)境問題有：長江流域局部江段水體污染嚴重，69%湖泊處于富營養(yǎng)化狀態(tài)；濕地退化，導(dǎo)致湖區(qū)水安全保障能力降低，水生態(tài)環(huán)境和生物多樣性面臨威脅；長江漁業(yè)資源嚴重枯竭；長江流域水鳥棲息地的減少和破壞直接威脅著眾多稀有鳥類的生存；珍稀物種生存面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為此建議：

　　一、借助長江經(jīng)濟帶建設(shè)，打造長江綠色生態(tài)廊道。二、加快制定相關(guān)法律法規(guī)、條例、辦法等，嚴格落實《長江流域綜合規(guī)劃》。三、科學(xué)規(guī)劃長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，杜絕化工、電鍍、印染、造紙等重污染行業(yè)落戶。四、以水功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，嚴格控制入江排污控制量，加快點源和面源污染治理。五、慎重建設(shè)重大水生態(tài)修復(fù)工程，著力改善長江與鄱陽湖和洞庭湖關(guān)系，促進河湖健康。六、明確單一部門管理沿江濕地，解決“多頭管理、誰也不負責”的問題，切實保護濕地范圍、水質(zhì)、棲息地等關(guān)鍵生態(tài)要素。


　　長江水系應(yīng)在流域尺度上實施整體生態(tài)環(huán)境保護。目前，長江流域的生態(tài)危機除了水污染、歷史上的圍湖造田等問題外，還有：江湖阻隔破壞了水生植被生長條件，阻斷了魚類在江湖間的洄游；大型水利工程運行后濕地植物生境萎縮；航運工程追求渠化，破壞水生生物棲息地等問題。統(tǒng)籌解決這些問題既需要政策法規(guī)和跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理，也需要強有力的科技支撐。建議圍繞“保障長江經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展的水系生態(tài)服務(wù)需求和生態(tài)完整性需求”這一核心問題，開展基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)和工程示范，并推動科學(xué)規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理。

　　具體建議如下：

　　一、長江經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展的水系生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求和生態(tài)完整性需求。首先需要評估區(qū)域可持續(xù)發(fā)展空間均衡的水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求，據(jù)此確定水生態(tài)完整性需求，包括干支流、湖泊、濕地、水濱帶等生態(tài)空間需求，水系水文連通與環(huán)境水流需求，復(fù)合新型污染物環(huán)境容量，重要物種保護與生態(tài)服務(wù)功能維持的生態(tài)完整性需求。

　　二、長江流域水生態(tài)保護紅線與關(guān)鍵調(diào)控技術(shù)。這一部分內(nèi)容包括水系生態(tài)空間保護紅線與生態(tài)環(huán)境整體保護網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、水文連通和水文情勢改變閾值與水利工程聯(lián)合調(diào)度技術(shù)、水環(huán)境質(zhì)量閾值與污染物控制技術(shù)、水生資源利用閾值與重要物種保育技術(shù)。同時，將發(fā)展生態(tài)航道建設(shè)和濕地生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)；研究水環(huán)境容量的最優(yōu)利用模式，建立基于關(guān)鍵水污染因子的流域生態(tài)補償標準的測算與補償范圍界定方法；構(gòu)筑全景式環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系及信息平臺，建立水生態(tài)健康綜合評價指標體系和預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)。

　　三、長江流域水生態(tài)環(huán)境整體保護的戰(zhàn)略研究和綜合技術(shù)示范。根據(jù)濕地功能區(qū)劃和水生態(tài)環(huán)境承載能力，確定流域(或環(huán)濕地帶)山水林田城的空間優(yōu)化配置，制定流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)方案、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化發(fā)展方案。選擇典型子流域，開展技術(shù)與管理的驗證與示范。



　　目前我國濕地保護法律制度還不完善，還沒有濕地保護相關(guān)法律。存在的主要問題有：

　　一、濕地行政管理體制關(guān)系不順。濕地涉及多種類型土地資源，如沼澤、湖泊、灘涂等。按照我國現(xiàn)行行政管理體制，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門都在各自職能范圍內(nèi)對濕地具有行政管理職能。多部門交叉管理不利于對濕地生態(tài)系統(tǒng)進行整體管理和保護。

　　二、法律調(diào)整對象、范圍不明確。我國現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)引入濕地概念，但其中沒有一部明確給出濕地概念的法律定義。

　　三、法律對政府的行為約束不夠。在以往濕地開發(fā)利用過程中，一些地方政府缺少濕地保護意識，忽視濕地開發(fā)的環(huán)境影響評價，同時現(xiàn)行法律法規(guī)對政府不合理開發(fā)濕地缺少足夠法律限制和制約。

　　四、缺少專門法律制度。我國現(xiàn)行法律法規(guī)不乏涉及濕地保護與管理的原則性規(guī)定，但多數(shù)是針對濕地保護單一元素設(shè)置的，其完整性、系統(tǒng)性、針對性和操作性都遠遠跟不上生態(tài)文明建設(shè)需要。

　　五、不同法律規(guī)定之間存在矛盾。部分法律法規(guī)已經(jīng)列入類似保護濕地或者濕地資源的條款，但由于濕地法律概念不明確，一些法律對濕地類型或者濕地相關(guān)類型資源的開發(fā)利用行為，實際上采取默認或者鼓勵態(tài)度。

　　建議為推進我國生態(tài)文明建設(shè)，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，盡早制訂國家層面的濕地保護法。




　　長江在全球生物多樣性保護方面具有舉足輕重的作用，長江濕地生態(tài)系統(tǒng)是長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的核心資本。但目前，長江濕地保護面臨嚴峻問題，究其根源：一是多頭管理、條塊管理。二是濕地沒有應(yīng)有的法律地位。三是對長江濕地生態(tài)系統(tǒng)保護的嚴重性和面臨的新問題沒有認真研究，對長江濕地的演變現(xiàn)狀和未來趨勢沒有清醒的認識，存在一些違背自然規(guī)律的決策和做法。

　　《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，以及《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件對長江經(jīng)濟帶濕地保護均作出重要部署。在具體實施過程中應(yīng)重視以下幾點：

　　一、加強濕地保護立法。從國家層面上盡快出臺濕地保護法，從長江經(jīng)濟帶的層面上啟動長江保護法，用法律手段保護濕地，切斷濕地圍墾的一切經(jīng)濟利益鏈條。

　　二、建立全面、公開透明的長江經(jīng)濟帶濕地保護與管理政績考核指標體系，建立第三方監(jiān)測與評估機制、獎懲與追責機制。

　　三、將長江經(jīng)濟帶建設(shè)成為生態(tài)文明示范區(qū)，真正落實生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，對國家“一帶一路”戰(zhàn)略實施產(chǎn)生重大影響。



　　近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，天然濕地面積逐年減少，濕地被污染、濕地生態(tài)系統(tǒng)被破壞的趨勢沒有根本遏制。主要問題有：一是灘涂圍墾與濕地保護矛盾突出，存在過度圍墾趨勢。二是隨意侵占、填埋濕地及破壞濕地生態(tài)的情況時有發(fā)生。三是水質(zhì)污染嚴重，濕地功能退化。四是過度漁獵、棲息地減少，濕地生物多樣性下降。五是外來生物入侵，對濕地生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅。六是森林植被質(zhì)量不高，水土流失比較嚴重。針對濕地保護的嚴峻形勢，建議：

　　一、加快國家層面的濕地立法工作。濕地保護應(yīng)實行依法管理、依法行政。目前部分省、市根據(jù)本地實際自行制定的濕地保護地方性法規(guī)規(guī)章，無論從法律效力還是在管理成效上都不及國家層面的立法。

　　二、加快出臺濕地生態(tài)補償制度。濕地生態(tài)補償制度是以經(jīng)濟措施為主，綜合運用財政、稅收、市場等手段，協(xié)調(diào)濕地生態(tài)系統(tǒng)利益關(guān)系的一種制度。長江流域在實施財政反哺濕地生態(tài)保護政策上可先行一步。

　　三、列入各級政府生態(tài)文明建設(shè)考核指標。充分發(fā)揮政府考核的導(dǎo)向作用，以保障濕地生態(tài)保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。通過深入調(diào)研和科學(xué)分析制定濕地保護考核評價體系，明確考核評價內(nèi)容。



　　四川擁有沼澤、湖泊、河流、庫塘等多類型濕地。據(jù)第二次濕地資源調(diào)查，四川濕地總體呈退化趨勢，凈水、儲水等生態(tài)功能較弱。原因是：法律法規(guī)不適應(yīng)，政策措施不適應(yīng)，運行機制不適應(yīng)。為此，建議：

　　一、健全法律法規(guī)。建議國家層面加快濕地保護的專門立法，以法律條文明確濕地的基本界定，濕地保護、開發(fā)和管理的基本原則、基本制度、重點舉措，明確濕地行政管理部門及其職責、濕地保護區(qū)土地權(quán)屬等基本問題，明確破壞濕地行為的懲處邊界和執(zhí)行標準。

　　二、加大政策支持。建議在用好國家和地方現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，進一步加大傾斜支持力度。一是重視源頭濕地保護，實現(xiàn)與三江源地區(qū)政策一體化。二是單獨劃定濕地的土地類型。從生態(tài)功能和經(jīng)濟發(fā)展功能上進行空間區(qū)分，對主要體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的濕地嚴格管護，長期補償。

　　三、健全運行機制。長江上游地區(qū)是禁止或限制開發(fā)的生態(tài)功能區(qū)，良性運行機制更為重要。為此，一要完善濕地保護考核機制。地方應(yīng)用好現(xiàn)有國家專項資金，制定細化配套措施。二要健全社會參與濕地保護機制。確保“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)，誰利用、誰補償”。三是引入市場補償機制。允許政府或企業(yè)通過市場購買濕地生態(tài)效益產(chǎn)品。同時，應(yīng)防止耗費巨資、力圖短平快而過度采取工程措施，造出外觀相似而無生態(tài)功能、不能維持自身健康循環(huán)的“濕地”。



　　全國政協(xié)委托在皖部分全國政協(xié)委員，就巢湖濕地情況作了深度調(diào)研?，F(xiàn)就濕地和巢湖濕地保護提出相關(guān)建議：

　　一、建立完善濕地保護政策和法規(guī)體系。加快制定國家濕地保護法，逐步建立完善濕地保護制度、退化濕地恢復(fù)制度、濕地生態(tài)補償制度、濕地生態(tài)損害賠償制度等，將濕地納入自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度進行確權(quán)登記，將濕地保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加快編制全國濕地保護總體規(guī)劃和長江流域濕地保護規(guī)劃。

　　二、建立健全行政管理機構(gòu)，嚴格落實濕地保護責任。推進各級濕地保護管理機構(gòu)建設(shè)，落實濕地自然保護區(qū)和濕地公園管理機構(gòu)人員編制，強化縣、鄉(xiāng)兩級基層濕地保護管理體系建設(shè)，確保國家有關(guān)法律法規(guī)和政策貫徹落實。

　　三、加大對濕地保護的資金投入。建立保護專項基金并列入各級財政預(yù)算，加大對濕地生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

　　四、強化濕地保護科技支撐。注重對濕地保護模式、濕地修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)、合理利用濕地模式等重要問題和濕地保護管理理論的科學(xué)研究，并加以推廣應(yīng)用；加強人才培養(yǎng)，推動現(xiàn)有科研成果轉(zhuǎn)化為實用技術(shù)。

　　五、加大宣傳教育力度，提高濕地保護意識。廣泛開展?jié)竦乇Ｗo宣傳教育，引導(dǎo)公眾樹立生態(tài)文明理念，把“世界濕地日”列入主題宣傳活動內(nèi)容。

　　六、加大對安徽省和巢湖濕地保護的支持力度。建議將巢湖濕地納入長江流域濕地保護規(guī)劃中，加快巢湖國家濕地公園建設(shè)，實施巢湖綜合治理和可持續(xù)利用示范工程，在資金、人才、技術(shù)等方面給予重點支持。支持巢湖、升金湖、太平湖、華陽河湖群申報國際重要濕地。

　　我國及長江經(jīng)濟帶濕地資源情況

　　我國共有濕地5360萬公頃，居世界第四位，濕地率5.58%，其中自然濕地4667萬公頃。全國有國際重要濕地46處，濕地自然保護區(qū)577個，濕地公園980個，濕地保護率達43.51%。國家實行林業(yè)部門綜合協(xié)調(diào)、其他部門分工協(xié)作的濕地保護管理體制。

　　長江經(jīng)濟帶是我國河流、湖泊、沼澤等濕地資源密集分布區(qū)，濕地面積1154萬公頃，超過全國濕地總面積的1/5，其中自然濕地850萬公頃，國際重要濕地17處，濕地自然保護區(qū)167個。

　　濕地是長江經(jīng)濟帶的生態(tài)命脈，維系著流域生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根基。我國40%的可利用淡水資源在長江流域，是4億人的飲用水來源。流域內(nèi)漁業(yè)資源豐富，淡水漁業(yè)總產(chǎn)量約占全國60%。長江流域分布著白暨豚、丹頂鶴、白鶴、莼菜等珍稀野生動植物，是全球生物多樣性保護的熱點地區(qū)。