城市避災(zāi)公園，我們可以向日本學(xué)習(xí)什么？

11年過(guò)去了，人們對(duì)于汶川地震的記憶猶存。自2009年起，每年的5月12日成為了“全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)日”。面對(duì)災(zāi)難，我們不僅要緬懷逝去的生命，更應(yīng)從中吸取教訓(xùn)，完善各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)舉措。

本論文概述了日本公園避災(zāi)體系的建立歷程，以及避災(zāi)體系發(fā)展的現(xiàn)狀和今后的展望。基于1923年?yáng)|京關(guān)東大地震的教訓(xùn)，城市公園在避災(zāi)方面的重要性得以被廣泛認(rèn)識(shí)，從而設(shè)立了由廣域避難場(chǎng)所和避難通道構(gòu)成的防災(zāi)公園體系。1995年阪神淡路大地震發(fā)生后，城市公園作為災(zāi)害時(shí)重建、復(fù)興據(jù)點(diǎn)、物資中轉(zhuǎn)基地和城市街區(qū)火災(zāi)的避難點(diǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)了日本現(xiàn)代的避災(zāi)公園體系形成，本文同時(shí)闡述了將避災(zāi)公園與周邊的城市街區(qū)進(jìn)行一體化規(guī)劃建設(shè)的必要性。最后，本文提出了對(duì)日本公園避災(zāi)體系的展望，指出僅針對(duì)避災(zāi)公園硬件性設(shè)施的改善具有一定的局限性，需要從景觀設(shè)計(jì)學(xué)的視點(diǎn)出發(fā)，尋找綜合性解決途徑。

日本城市避災(zāi)公園體系概述

Disaster Refuge and Relief 

Urban Park System in Japan

增田昇丨Noboru MASUDA

日本大阪府立大學(xué)生命環(huán)境科學(xué)研究科教授、植物工廠研究發(fā)展中心負(fù)責(zé)人

Professor of Graduate School of Life and Environmental Sciences and Director for Research and Development Center of the Plant Factory, Osaka Prefecture University, Japan

引言

從木造、密集型建成區(qū)形成以來(lái)，日本的城市幾度經(jīng)歷了大災(zāi)難。特別是1923年發(fā)生在東京的關(guān)東大地震和1995年發(fā)生在神戶(hù)的阪神淡路大地震，在這種城市型地震災(zāi)害重建以及復(fù)興的過(guò)程中，基于防災(zāi)和減災(zāi)功能的公園綠地的避災(zāi)體系得以建立。本文概述了日本公園綠地的避災(zāi)體系的形成歷程，并敘述了其現(xiàn)狀和對(duì)今后的展望。

關(guān)東大地震的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1923年9月1日日本神奈川縣相模灣北發(fā)生了里氏7.9級(jí)地震，死傷及失蹤者約為10.5萬(wàn)人，東京市43％的土地成為焦土。同時(shí)，約157萬(wàn)人在公園綠地中避難，由此公園綠地在城市防災(zāi)方面的作用和重要性得以被廣泛認(rèn)識(shí)。災(zāi)后，日本政府成立了以恢復(fù)及振興為目標(biāo)的“帝都復(fù)興規(guī)劃”（Imperial Capital Rehabilitation Plan），提出在東京市內(nèi)建設(shè)三座大型公園、52座小型公園的計(jì)劃，并且規(guī)定至1931年為止，所有公園必須全部竣工。其中小型公園包括設(shè)有避險(xiǎn)功能的小學(xué)（在廢墟地上對(duì)小學(xué)校園進(jìn)行擴(kuò)建，兼做兒童游園之用）?！暗鄱紡?fù)興規(guī)劃”關(guān)于城市公園綠地的規(guī)劃和建設(shè)，可以視作日本公園綠地避災(zāi)體系建立的起點(diǎn)。

1956年日本頒布實(shí)施了城市公園管理方面的重要法律——《城市公園法》（Urban Parks Law），其中提出了市、町、村各級(jí)公園必須分布均衡，并且具有防火避難等功能，由此城市公園需具備防災(zāi)避險(xiǎn)功能被明確提出。在《城市公園法》施行后的20年間，日本的公園防災(zāi)體系相關(guān)內(nèi)容沒(méi)有較大變動(dòng)，直至在1978年頒布的日本第二次《城市公園建設(shè)五年計(jì)劃》（Five-Year Plan for Urban Park Construction）中，創(chuàng)設(shè)了避災(zāi)公園規(guī)劃建設(shè)制度，日本第一次正式提出了避災(zāi)公園這一概念。避災(zāi)公園是指地震發(fā)生時(shí)可作為恢復(fù)和復(fù)興據(jù)點(diǎn)、物資中轉(zhuǎn)站的據(jù)點(diǎn)，或可作為收容其周邊市區(qū)避難者和保護(hù)火災(zāi)避難者生命的避難場(chǎng)所的城市公園。在該制度成立初期，避災(zāi)公園的主要目的在于確保城市公園作為廣域避難場(chǎng)所和避難通道的功能，具有很強(qiáng)的限制性。

阪神淡路大地震的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1995年1月17日，日本淡路島發(fā)生里氏7.3級(jí)地震，造成約6400人傷亡，建筑倒塌7500棟、損壞171500棟。與關(guān)東大地震不同，此次震災(zāi)的二次災(zāi)害不是城市內(nèi)火而是由房屋倒塌引起的。

針對(duì)此次震災(zāi)，日本造園學(xué)會(huì)設(shè)立了阪神大地震調(diào)查特別委員會(huì)，該委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告顯示：大多數(shù)的城市公園不僅作為災(zāi)害發(fā)生時(shí)的避難場(chǎng)所，還具有阻隔火災(zāi)延燒的重要作用。在震后救援與重建階段，城市公園是救援部隊(duì)、救援志愿者的活動(dòng)地點(diǎn)，同時(shí)也可以作為臨時(shí)住宅用地使用。城市公園是非限定功能性的開(kāi)放空間，從災(zāi)害發(fā)生的短暫瞬間至緊急的避難階段、救援和重建階段，直至災(zāi)后全面復(fù)興階段這一系列過(guò)程中，不同的空間容量，其發(fā)揮的作用也處于時(shí)時(shí)變化中。

^{不同規(guī)模的城市公園在災(zāi)后不同時(shí)段的功能變化}

^{? 增田昇}

根據(jù)以上調(diào)查結(jié)果，避災(zāi)公園規(guī)劃建設(shè)制度被修改，在最初設(shè)定的城市公園可以作為廣域避難場(chǎng)所和避難通道的基礎(chǔ)上，增加了作為緊急避難場(chǎng)所和廣域避災(zāi)場(chǎng)所的作用。2007年7月16日新瀉縣中越地震發(fā)生，國(guó)營(yíng)公園和廣域公園等大型城市公園在該次震災(zāi)發(fā)生時(shí)充當(dāng)起了生活物資的集散和配送場(chǎng)所，在避災(zāi)公園規(guī)劃建設(shè)制度中加入了城市公園的廣域避災(zāi)據(jù)點(diǎn)功能，使得避災(zāi)公園體系進(jìn)一步完善。

除此之外，阪神淡路大地震屬于城市直下型地震，反映了現(xiàn)今城市的脆弱性。為了提高城市的防災(zāi)能力，不能僅僅局限于只針對(duì)城市公園進(jìn)行規(guī)劃，還需要將避災(zāi)公園和周邊城市街區(qū)進(jìn)行一體化規(guī)劃的建設(shè)制度，這一點(diǎn)將在后文中予以說(shuō)明。

城市公園構(gòu)成的避災(zāi)體系現(xiàn)狀

避災(zāi)公園體系

日本國(guó)土交通省關(guān)于避災(zāi)公園規(guī)劃與建設(shè)的構(gòu)想如表1所示，其避災(zāi)功能分為據(jù)點(diǎn)功能和避難場(chǎng)所功能兩大類(lèi)別。其中，據(jù)點(diǎn)功能又包括核心廣域避災(zāi)據(jù)點(diǎn)、廣域避災(zāi)據(jù)點(diǎn)和地區(qū)避災(zāi)據(jù)點(diǎn)。擔(dān)負(fù)上述功能的城市公園類(lèi)型依次為國(guó)營(yíng)公園、廣域公園、城市骨干公園等。另一方面，避難場(chǎng)所功能分為廣域避難場(chǎng)所和緊急避難場(chǎng)所，其對(duì)應(yīng)的公園類(lèi)別依次為廣域公園（以及城市骨干公園等）和地區(qū)公園（以及鄰里公園等）。此外，避難通道功能可以由綠道承擔(dān)。表1詳細(xì)說(shuō)明了上述不同的公園類(lèi)型具備的避災(zāi)功能和相應(yīng)的面積要求。在作為廣域避災(zāi)場(chǎng)所的城市公園中，避難者可在2km以?xún)?nèi)找到避難場(chǎng)所，同時(shí)確保人均避災(zāi)面積大于2m2。避災(zāi)公園的建設(shè)意向圖展示了避災(zāi)公園應(yīng)該具備的應(yīng)急設(shè)施，包括：儲(chǔ)蓄倉(cāng)庫(kù)、耐震性蓄水槽、無(wú)線電廣播設(shè)施、通信設(shè)施、直升飛機(jī)停機(jī)坪和防止火災(zāi)蔓延的消防設(shè)施。此外，對(duì)于較小規(guī)模的緊急避難場(chǎng)所，也應(yīng)該具備儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)和耐震蓄水槽等基本設(shè)施。

表1 避災(zāi)公園規(guī)劃與建設(shè)

^{作為廣域避難場(chǎng)所的城市公園配置}

^{? 增田昇}

^{避災(zāi)公園建設(shè)意象}

^{? 增田昇}

在上述國(guó)土交通省設(shè)定的避災(zāi)公園體系上，日本于1999年發(fā)布《避災(zāi)公園規(guī)劃與設(shè)計(jì)指導(dǎo)方針》（Guideline on Planning and Design Disaster Refuge Parks）。該體系除了包含上述的避災(zāi)公園外，還包括了阻隔市區(qū)與石油化工廠等危險(xiǎn)地帶之間的緩沖綠地，以及擔(dān)負(fù)鄰里近旁避災(zāi)活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的街區(qū)公園等小規(guī)模的城市公園。

^{日本避災(zāi)公園體系}

^{? 增田昇}

避災(zāi)公園街區(qū)一體化規(guī)劃建設(shè)

為了加強(qiáng)易發(fā)生災(zāi)害的大都市市區(qū)避災(zāi)功能，日本在1999年創(chuàng)立了避災(zāi)公園街區(qū)建設(shè)規(guī)劃。日本城市再生機(jī)構(gòu)在尊重地方公共團(tuán)體請(qǐng)求的基礎(chǔ)上，利用工廠舊址，并且基于地方自治制定的避災(zāi)相關(guān)規(guī)劃，對(duì)作為避難場(chǎng)所或者避災(zāi)活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的面積1hm2以上的避災(zāi)公園進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，使之與其周邊的市區(qū)不可燃化策略共同實(shí)施，進(jìn)行避災(zāi)一體化的規(guī)劃。例如2000年實(shí)施的東京都杉并區(qū)桃井三丁目的建設(shè)規(guī)劃，該地區(qū)以木造住宅和工廠居多，為避難場(chǎng)所不足的避難困難地區(qū)。因此對(duì)該地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，設(shè)置了儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)和應(yīng)急廁所，建設(shè)了災(zāi)害發(fā)生時(shí)可以作為活動(dòng)據(jù)點(diǎn)的面積為4hm2的避災(zāi)公園，同時(shí)提升了中高層住宅的防災(zāi)功能，使其向防災(zāi)功能強(qiáng)化型的城市街區(qū)轉(zhuǎn)變。

^{東京都山并區(qū)桃井三丁目避災(zāi)建設(shè)規(guī)劃}

^{? 增田昇}

今后的課題與展望

2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級(jí)地震。此次“東日本大地震”引發(fā)了最高潮位9.3m、最大波高達(dá)40.5m的海嘯，襲擊了東日本環(huán)太平洋沿岸地帶，浸水地區(qū)面積達(dá)560km2，傷亡與失蹤人員約2.4萬(wàn)人，被毀壞建筑約達(dá)28萬(wàn)棟，是一場(chǎng)慘重的災(zāi)難。鑒于此次大地震的教訓(xùn)，公園綠地針對(duì)海嘯的防災(zāi)功能被首次提出，包括其對(duì)于海嘯的減退、對(duì)于漂流物的截獲，以及具有與其他設(shè)施等相協(xié)作的多重海嘯防御功能。其次，對(duì)于目前現(xiàn)存的避難通道、避難場(chǎng)所、物質(zhì)放置場(chǎng)所等區(qū)域，必須考慮到其地勢(shì)標(biāo)高。未來(lái)30年間，太平洋南海海槽發(fā)生巨大地震的概率還很高，海嘯防災(zāi)已經(jīng)成為日本迫在眉睫的課題之一。

另一方面，在日本東京首都圈、大阪或名古屋大都市圈，在中心市區(qū)帶狀的木造建筑密集區(qū)約達(dá)7000hm2。對(duì)于這種帶狀市區(qū)，對(duì)其防災(zāi)功能的強(qiáng)化迫在眉睫。雖然避災(zāi)公園和城市街區(qū)的一體化規(guī)劃建設(shè)對(duì)今后城市防災(zāi)的意義越來(lái)越重要，但是由于日本土地所有權(quán)的復(fù)雜性，這是一體化建設(shè)推進(jìn)尚待解決的重大課題。

綜上所述，避災(zāi)公園體系的建立以及與周邊城市街區(qū)的一體化規(guī)劃建設(shè)等，對(duì)于城市市區(qū)的物理環(huán)境的改善是不可欠缺的。但僅采取針對(duì)物質(zhì)環(huán)境改善的“硬件”措施是不夠的，居民個(gè)人防災(zāi)意識(shí)提高的“自助”行為和地區(qū)社區(qū)的幫助與支持的“共助”行為也是十分必要的。阪神大地震發(fā)生時(shí)，地區(qū)社區(qū)的“共助”與全國(guó)志愿者的“共助”（被稱(chēng)為“日本志愿者元年”）發(fā)揮了重要的作用，并在“東日本大地震”中也給予了大力支援。此外，為了使避災(zāi)公園在災(zāi)害時(shí)有效發(fā)揮作用，地區(qū)居民對(duì)避災(zāi)公園設(shè)施的熟悉與熟練利用程度也是至關(guān)重要的一方面。鼓勵(lì)地區(qū)社區(qū)居民平時(shí)利用防災(zāi)公園進(jìn)行交流活動(dòng)因而也非常必要。

結(jié)語(yǔ)

“東日本大地震”發(fā)生之后，日本造園學(xué)會(huì)設(shè)置了復(fù)興支援調(diào)查委員會(huì)，在對(duì)實(shí)地進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，對(duì)今后的災(zāi)后復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行了反復(fù)討論，總結(jié)提出了“基于景觀再生的災(zāi)后復(fù)興”、“實(shí)現(xiàn)新的國(guó)土開(kāi)發(fā)的景觀再生”、“統(tǒng)籌里山、里地與里海的城市復(fù)興”以及“以城市防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展為視角的住宅區(qū)和公園綠地功能的探討”議案。2012年5月出版了《基于景觀再生的復(fù)興支援理念》（Revitalization Ideas Based on Landscape Regeneration）一書(shū)。書(shū)中描述了災(zāi)后復(fù)興的時(shí)間軸與空間軸，提出從災(zāi)后初期的生存手段相關(guān)的景觀建設(shè)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)地區(qū)社區(qū)的再生以及就業(yè)與生活的復(fù)興，最后通過(guò)景觀的再生和記憶的傳承，構(gòu)建新城市的景觀技術(shù)和理念。

^{災(zāi)后景觀再生}

^{? 增田昇}

為了改善城市的防災(zāi)功能，對(duì)于城市公園綠地等“硬件”設(shè)施的建設(shè)，以及對(duì)于公園綠地平時(shí)利用與管理的“軟件”措施都是必不可少的。此外，尋求當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展以及包含其他城市設(shè)施在內(nèi)的綜合的解決途徑亦十分關(guān)鍵。

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