規(guī)劃應(yīng)與供地方式相協(xié)調(diào)

1989年頒布的《城市規(guī)劃法》，明確了當(dāng)時劃撥供地與城市規(guī)劃的關(guān)系；１９９０年５月，國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償使用暫行條例》（國務(wù)院第５５號令），明確規(guī)定國有土地實行有償使用。修改《城市規(guī)劃法》的有關(guān)條款以適應(yīng)土地有償使用的需要，已經(jīng)成為推行土地公開出讓的迫切要求。

《城市規(guī)劃法》頒布于１９８９年１２月２６日，當(dāng)時國家還未推行出讓等土地有償使用制度，在供地手段上只有劃撥方式，用地單位都是無償使用國有土地，政府也是采用行政方式劃撥土地，因此也就不存在考慮什么市場競爭機(jī)制。該法第三十一條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需申請用地的，必須持國家批準(zhǔn)的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核實其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或個人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上人民政府審查后，由土地管理部門劃撥土地。”這條規(guī)定是直對土地管理部門劃撥土地而言的，對后來出現(xiàn)的招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地，并未在城市規(guī)劃要求方面作出明確的規(guī)定。

國務(wù)院于１９９８年７月２日頒布的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》（國務(wù)院第２４８號令）根據(jù)土地使用制度改革的需要補(bǔ)充完善了《城市規(guī)劃法》的不足。該條例第十二條第二款規(guī)定：土地使用權(quán)出讓或劃撥前，縣級以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門和房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)對房地產(chǎn)開發(fā)項目的性質(zhì)、規(guī)模和開發(fā)期限，城市規(guī)劃設(shè)計要求，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)要求等情況提出書面意見，作為土地使用權(quán)出讓或劃撥的依據(jù)。這一規(guī)定表明，土地管理部門在出讓或劃撥土地并確定其用途時必須考慮城市規(guī)劃要求，但城市規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)越權(quán)確定用地單位和用地面積。用地單位應(yīng)當(dāng)按法定劃撥范圍或市場機(jī)制確定，用地面積應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)用地指標(biāo)確定。

國家和地方各級人民政府的政策文件更進(jìn)一步明確了供地也城市規(guī)劃之間的關(guān)系。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》精神，全省人民政府《關(guān)于規(guī)范土地出讓行為防止土地收益流失的通知》明確規(guī)定：國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣工作由規(guī)劃部門提供具體地塊的用地指標(biāo)，土地行政主管部門組織實施并提供地塊。市人民政府在貫徹文件中進(jìn)一步補(bǔ)充完善為：用地者需使用土地的，必須依法向土地行政主管部門提出申請，由土地行政主管部門憑建設(shè)用地預(yù)審報告、建設(shè)用地選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃要求或建設(shè)用地規(guī)劃許可證等，依法報經(jīng)政府批準(zhǔn)并頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書后方可放線進(jìn)場。

通過解讀《城市規(guī)劃法》和相關(guān)的行政法規(guī)與政策條款，我們認(rèn)為，《城市規(guī)劃法》關(guān)于城市規(guī)劃與土地供應(yīng)的關(guān)系的界定有其特定的歷史背景，雖然在國務(wù)院５５號令頒布后出臺的一系列法規(guī)政策已根據(jù)土地有償使用的需要作了一些必要的詮釋，但由于法律與行政法規(guī)的法律效力在層級上有很大差別，因此修改《城市規(guī)劃法以使其與土地作用制度改革相應(yīng)夭是形勢所需。

《城市規(guī)劃法》必須適應(yīng)國家加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理、完善土地資源市場配置機(jī)制的需要，與《土地管理法》相協(xié)調(diào)。１９８６年，國家頒布《土地管理法》后，根據(jù)土地使用制度改革的需要，先于１９８８年和１９９８年進(jìn)行了兩次大的修改，而《城市規(guī)劃法》是于１９８９年在計劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制背景下制定的，至今已有１２年，其中有關(guān)規(guī)定與土地作用制度改革的需要，有不相協(xié)調(diào)之處是非常正常的。為了管好土地資源，盤活土地資產(chǎn)，理順法律關(guān)系，《城市規(guī)劃法》的修改勢在必行。

建議將《城市規(guī)劃法》第三十一條修改為：土地行政主管部門供地必須按城市規(guī)劃部門提供的規(guī)劃要求確定土地用途，建設(shè)單位依法取得土地使用權(quán)后還應(yīng)當(dāng)取得城市規(guī)劃許可證，放線進(jìn)場進(jìn)行建設(shè)。